松花江水污染事件的警钟长鸣之声还来不及散去，12月20日，千里之外的广东北江流域又发生镉超标排放事故。
    2004年2月沱江特大污染以来的这一系列重大环保事故，不仅造成经济损失重大，生态环境恢复时间难以估计，沿江地区生活饮水中断等严重后果，也屡次将问责问题推到前台。
    不过，追究责任并不能从根本上解决问题，更可以追问的是，如何重建重大环保事故中事前、事中、事后的责任链条，找到避免和有效处理危机的办法。
    “没有规矩就没有责任”
    “没有规矩就没有责任”，北京大学政府管理学院副院长周志忍分析道，目前环保部门缺乏一套清晰的事前预警程序和应急预案，而这正是落实责任的关键。
    “松花江水污染事件中，化工厂缺少一整套消防预案和污染处理预案”，周志忍分析说，苯类物质有什么特性，对大气、水、土地甚至人类将产生什么样的影响没有人比企业更清楚。在出现了爆炸隐患的情况下，由谁上报给哪个部门，由谁来派查处理；如果情况无法控制，引起爆炸之后，在第一时间应该有哪些紧急操作程序来杜绝有害物质的泄漏和扩散，这些都是要在事前明确的。
    然而，“有没有预案是一回事，有了预案能否及时启动又是另外一回事”。
    按照《吉林省处置突发环境事件应急预案》和环保总局《重点流域水环境应急预案》规定，爆炸现场发现了污染，应立即会同省环保专家确定并启动红色应急预案。预案启动之后，也就意味着污染情况通过一定渠道进入国家环保总局和国务院。但是，对于事发之后地方政府和环保部门有没有立即启动环境事件应急预案，各级政府始终各据一辞。
    松花江污染事件后，各地开始按照环保总局的部署，开始建立和完善本地区、行业、企业预防和处置环境突发事件应急预案。12月8日，新任环保总局局长周生贤签发了在全国开展环境安全大检查的通知，并明确要求各地在2005年底完成《环境突发事件应急预案》的具体实施和整改工作。
    周志忍分析认为，如果预案是完善的具有可操作性的，信息上报机制中哪个环节出现了问题，责任就在谁的身上，推卸责任的说辞自然不攻自破。从近期各地环保总局的反应来看，此前各地的预案或者是不完善的，或者是不具备执行效力的。
    “我们目前过多地依赖事后问责，而把责任观提到事前是当务之急”，周志忍认为。
    让机制“动”起来
    “发生重、特大污染事件后，当地环保部门必须按照规定程序，及时、如实地向总局报告污染状况，绝对不能隐瞒真实情况，更不能拖延不报，延误处理事故事机。”12月1日，国家环保总局副局长王玉庆在全国环境污染事故应急电视电话会议上，明确提出要建立信息报送责任制。
    “这就好比一根针和千条线”，毛寿龙如此形象地形容中央和地方之间的关系。危机发生之后，地方政府都要衡量自己这条线要不要跟针相连，这是危机处理机制能够真正“动”起来的关键。
    松花江污染事件中，吉林石化和吉林市先后发布了爆炸并没有引起大规模大气污染和水污染的信息。直到11月22日，哈尔滨市政府一则披露了松花江水污染可能性的公告才证实了公众的质疑，而此时距离爆炸已经9天。
    每一级行政机关都有权力发布信息，但是目前忽视公众知情权，随意行使信息自由裁量权现象颇为突出。“这甚至不是个别问题。”毛寿龙说。
    毛寿龙认为，从11月21日国家环保总局正式介入事件，整个系统中处理危机的资源才得以迅速被动员，而排污处理等一系列工作也才开始按照应急预案进入操作程序。
    毛寿龙进一步分析，国家环保总局虽然具有调查处理重大环境污染事故的职责，但地方能否在第一时间将有关信息上报，以及环保总局能否对其危害程度作出准确的判断。“这是两个关键的环节”。
    “尽管对哈尔滨水危机的处理和之后的环境修复表现出了政府迅速的反应能力，然而其动力来源于中央政府的动员，并不是责任链条中清晰的危机处理机制。”
    事后问责路在何方？
    在责任链条清楚的前提下，事后问责才有规可循，并可以在法律制度的配合下日臻完善。
    在今年4月由全国人大通过的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中已经明确规定“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”。
    此前，对“特大安全事故的行政责任”的追究，依据的是《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》和《党政领导干部辞职暂行规定》等。SARS过后国务院《全面推行依法行政实施纲要》中还规定了建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，提出按照谁决策谁负责的原则，实现决策和责任相统一。
    “在《公务员法》中明确提出‘引咎辞职’，把针对党内职务的安排上升到对担当领导职务的公务员的普遍约束力，对官员的事后问责，正在走向制度化。”国家行政学院教授宋世明说。
    首先要解决的问题是要对不同的责任进行分类，“政府官员不能不负责任，但也不能多负责任。”
    在《公务员法》中，“政治责任”是区别与“非领导成员”的其他公务员独立于“道义责任、行政责任、法律责任”之外的责任。“政治责任甚至可以理解成为无直接过错。”
    相比之下，行政责任具体得多，尺度明确，可以根据具体行为直接追究哪个官员，并采取行政处分。《公务员法》中共规定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种行政处分。
    而引咎辞职，表现为政府官员主动承担责任的行为，主要是一种“道义责任”。如果政府官员的责任行为触犯了刑法或民法，那么他们需要承担的将是相应的刑事或民事责任。在沱江污染事件中曾有三位责任人首次以“环境监管失职罪”承担刑事责任。
    宋世明分析认为，要推进问责制的前行，“我们还需要的是有关问责的一整套精细的制度安排”，例如应该在法律的范围内明确地列举哪些条件下官员应该引咎辞职，官员明确了什么时候“我该负责”，对于政府、官员和百姓来说都是公平的。
    换句话说，问责并不是要让官员战战兢兢地过日子，也不是像媒体所言“当官成了高风险职业”。“问责体现了对能够产生好官员的制度需求，以及官员用好的制度和方法去办事的内在动力，这就需要将领导成员的权力保护机制提到正式议程。”
    此外，宋世明认为，“法律还应该对何等条件下引咎辞职的官员可以重新出任领导职位作出具体规定”。
    据了解，2003年9月孟学农被任命为南水北调工程建设委员会办公室副主任；同年11月，张农康担任“宋庆龄基金会”副主席；2005年5月马富才出任国务院能源办副主任。
    （21世纪经济报道 王娜）

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