扶贫新实践:新阶段的超常规策略
2019-09-05来源:新京报
       进入到新世纪以来,大规模农村贫困减少基于的经济社会条件开始发生变化。

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李小云:中国农业大学教授,国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员

       扶贫的难度正在不断提高

       首先,中国GDP增速从2011年的9.5%左右逐年下降到2015年的6.9%,经济增长的动力从要素投入转向以创新和消费为动力。这给中国扶贫带来了新的挑战,即经济增长速度放缓,特别是投资放缓会影响贫困人口就业;同时贫困人口的消费和人力资本储备又很难适应经济增长动力转变的趋势,经济结构的转型越来越不利于贫困人口直接受益于经济发展。

       其次,收入不平等日益加剧,社会分化日益明显,环境资源问题凸显,农村以及城乡差距等问题更是受到社会的广泛关注,中国开始面临公平和效率的双重挑战。中国的基尼系数从1978年的0.121增加到2007年的0.376,再到2017年的0.4左右。社会不平等程度的加大一方面会影响高经济增长的可持续性,同时也会极大的削弱减贫的效益。

       最后,按照中国政府原来的农村贫困标准,2007年中国农村的贫困发生率就已经下降到了1.6%,但是这个标准是一个很低的赤贫标准。低的贫困线的主要问题一是低估了实际贫困人口的数量,二是很难展开有说服力的国际比较。因此,2011年,中国政府以2010年不变价2300元为基数大幅度提高了农村贫困标准。在此标准下,中国农村贫困人口在2011年为12238万。

       贫困线的提高又加大了扶贫的难度,如再考虑到中国政府到2020年全面消除农村绝对贫困的目标的要求,扶贫任务则会比历史上的任何时候都要困难的多,这意味着新的阶段的农村扶贫工作需要采用超常规的扶贫策略。这些因素改变了2011年以来中国农村贫困的景观,引发了中国农村扶贫机制的重大转变和创新。

       近十年中,贫困发生率大幅度降低

       2011年,国务院印发新千年第二个扶贫开发纲要,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,为了完成《纲要》提出的到2020年消除农村绝对贫困的目标,2013年中国政府启动了精准脱贫攻坚战。脱贫攻坚实施以来,农村绝对贫困人口的数量和贫困发生率大幅下降。全国农村贫困人口从2010年的16567万人下降到2018年的1660万人,贫困发生率从2010年的17.2%下降至1.7%。

       精准脱贫攻坚战的巨大成就不仅表现在收入性贫困指标的大幅改善,还体现在贫困地区基础设施、教育、卫生以及居民住房等生产、生活环境和公共服务的改善。据统计,截至2017年底,贫困地区农村居民居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户比重为58.1%,比2012年上升18.9个百分点;户均住房面积也比2012年增加21.4平方米;饮水无困难的农户比重为89.2%,比2013年提高了8.2个百分点;贫困地区有文化活动室的行政村比例达到89.2%,有卫生站(室)的行政村比重达到92.2%,贫困地区通电的自然村接近全覆盖,84.7%的农户所在自然村上幼儿园便利,88.0%的农户所在自然村上小学便利。

       新时期的扶贫工作之所以能在相对不利于减贫的社会经济条件下依然取得几乎与改革开放之初相当的成就的主要原因在于精准脱贫攻坚战的一系列扶贫创新。

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       创新一:资源供给奠定脱贫基础

       扶贫新领导机制和资源筹措的新机制。政府主导是中国发展的主要经验,也是长期以来扶贫工作的基本模式。脱贫攻坚实施以来,中央在此基础上,实行“第一书记挂帅”的集中统一领导体制,通过以党的领导权威超越行政治理的规范的方式进一步强化政府的主导性,从而为克服各种结构性制约提供了制度供给。这一新的制度供给在扶贫资源的筹措方面效果显著。在“五级书记挂帅”的机制的统领下,农业、林业、水利、教育、卫生、交通和基础设施等几乎所有的政府部门的各种资源迅速投向最为需要的贫困地区和贫困人口。

       从某种意义上讲,脱贫攻坚实施以来,之所以能够取得如此大的成绩,很大程度上得益于新的制度条件下用于扶贫的资源供给强度。据统计,2017年包括扶贫重点县以及连片特困地区贫困县在内的贫困地区(832个县)所获得的扶贫资金总额达到4419.5亿元,比2010年增加了6倍多,其中中央拨付2053.6亿元,包括对口帮扶、东西扶贫协作、企业帮扶在内的其他资金为2027亿元;省级财政332亿元,比2010年的25.4亿元增加了10倍多。

       创新二:建档立卡帮助精准扶贫

       直接瞄准贫困群体的建档立卡贫困户识别机制。由于到2020年消除农村绝对贫困的目标要求不能落下一个人,这需要识别谁是扶贫的对象,从客观上为根本改变长期以来针对穷人的瞄准失灵的机制发育奠定了条件。2014年,中国政府开始在全国展开贫困户的建档立卡制度。为了准确识别农村贫困人口,中国政府采用了2010年不变价格2300元的收入标准,同时附加容易识别的“两不愁、三保障”的非收入性贫困指标,这一指标体系一方面把握了收入标准的维度,但更重要的是克服了利用收入维度难以识别穷人的缺陷,将容易识别的衣、食、住房、教育、医疗作为瞄准的指标内容,从而从技术的角度解决了识别穷人的方法问题。这是中国扶贫历史上第一个真正意义上的穷人瞄准机制。

       在这样一个体系的基础之上,各地根据自己的情况创造出了众多的瞄准创新,如贵州广泛采用的“一看房,二看粮,三看劳动力强不强,四看家中有没有读书郎”,极大地丰富了识别穷人的方法。按照这个方法,2014年全国共识别出2948万户建档立卡贫困户、8962万贫困人口(汪三贵,郭子豪,2016),为了确保建档立卡农户的精准性,中国政府对已识别的建档立卡农户进行了反复的核查,扶贫标准设置在技术上的可识别性以及相应的核查机制,最大程度地减少了挤入和漏出,从而确保了真正穷人的覆盖度。

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       创新三:分类施策保证扶贫效果

       确保扶贫效果的精准施策。中国政府在建档立卡的基础之上对贫困户的致贫原因进行了分类并做出了“五个一批”的具体部署。通过发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批,还有就业扶贫、健康扶贫、资产收益扶贫等方式对贫困户进行分类施策,从扶贫的角度看,分类施策有助于直接瞄准已经发生的贫困问题,从而避免扶贫资源使用的偏离,确保扶贫效果。基于致贫原因的分类施策将统筹之后的扶贫资源再次回到各个专业部门,使得部门的专业技术作用得以发挥,调动了各个部门的专业积极性,同时也为这些回应部门业绩考核和审计提供了合法的依据。

       创新四:创新模式增加扶贫渠道

       扶贫方式的创新。精准脱贫攻坚战实施以来,在2020年高质量脱贫目标的约束下,出现了大量的扶贫创新模式,极大地丰富了中国的扶贫实践。更为重要的很多扶贫实践模式的意义超越了扶贫本身。比如,土地流转扶贫实践为农村土地改革提供了经验;“扶贫车间”为缓解外出就业与留守矛盾提供了很好的解决方案;旅游扶贫为乡村产业兴旺和农业多功能化提供了方向;电商扶贫则很好地解决了农产品销售难的问题。

       创新五:独立评估提供制度保障

       确保脱贫攻坚质量的第三方独立考核评估。精准脱贫是中国政府在进入到新世纪第二个十年以来实施的重大的民生工程。中国政府从实施这一计划开始即提出了脱贫攻坚的效果要经得起历史的考验的要求,因此对于脱贫攻坚的每一个环节都设置了严格的考核评估制度,比如针对建档立卡、精准施策等实行定期核查,对于贫困退出则采用了严格的第三方独立的评估机制。

       精准脱贫中的第三方独立评估体系的建立和实践,是自2004年中国正式成立第一家政府业绩评估专业机构展开独立评估以来在政府绩效管理中最为系统和严谨的独立评估机制。这一机制不仅是确保扶贫资源使用效率的制度性约束,更重要的是确保到2020年如期完成全面消除农村绝对贫困目标的制度性保障。

       精准脱贫攻坚是在中国经济社会的结构趋向于不利于减贫的条件下实施的立足社会公平的政治行动。虽然很多的政策和措施都是基于以往的实践基础,但是精准脱贫将保护式和开发式扶贫进行了有机对接,将中国的经济社会发展与减贫在制度层面进行了整合,在一系列扶贫方式上进行了创新,将瞄准到施策再到评估整合为一个系统,形成了迄今为止最为系统的科学减贫战略和政策框架,从而构成了中国扶贫的新实践体系。
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