杨团：厘清社会组织法人性质
2013年04月18日
“我们现在最大的问题就是没法理清社会组织的概念，核心问题是包括非营利组织在内的社会组织到底是公法人还是私法人？”中国社科院社会政策研究中心副主任杨团对《21世纪经济报道》记者分析。
在杨团看来，大部分社会组织应该属于私法人，那么，政府就用不着用公法体系的思路去管理他们。政府对于非营利组织的管理责任，就是帮助他们依法自治，在登记注册之后，要通过年审看看他们的运营管理是否符合法律的底线规定。
杨团认为，建议国家尽快制定出台《非营利组织法》和《行业协会商会组织法》的，推动政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制的建立。
厘清社会组织私法人的性质
《21世纪》：您如何看待国务院机构改革和职能转变方案中，提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。您认为建立这一体制的关键点在哪里？
杨团：关键点在依法自治。因为政社分开、权责明确的根基应该在法上，我们现在最大的问题就是没法厘清社会组织的概念，核心问题是包括非营利组织在内的社会组织到底是公法人还是私法人？
但是我国的法律体系没有采纳国际上通行的公私法分立，也没有区分公法与私法、公法人与私法人。中国目前很多理不清的问题都和这个一元的法律体系和思维体系有关，与世界各国都无法对话的中国式社会组织就是一例。
中央说改革社会组织管理体制，改谁呢？社会组织这个词很混沌，既有公法人，又有私法人。那么，起码要分开改革吧。红十字会的改革要走向法定机构，公法人社团，这个和一般非营利组织可不一样。而按照社会法、基金会法、民营非营利组织法三个法规登记的这些社会组织，他们的改革方向是做好私法人，而且应该按照法人存在的基础是人的集合还是物的集合分为社团法人和财团法人。可是这些在民法体系登记的组织中有相当一批具有政府背景，组织的主要领导干部要主管的政府部门派任，还有和事业单位一样的干部编制等等。可见，这些问题都没有弄清楚，中国的社会组织管理体制没法改革，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制是做不到的。
所以，现在社会组织领域的最大问题是公私法不分。其实社会组织领域的法人，无论公与私，都应该和政府依法分立。现在不仅红十字会，甚至连本该属私法人的大批中国字头的社会组织都被政府搂在怀里，认为必须像过去管事业单位那样加强行政管理，这才是最大的错误。对于公、私法人的社会组织，政府的社会管理是不同的，对于红十字会，政府给予民间外交和紧急救援的公权力赋权和资源保障，当然需要对其进行与赋权的内涵相一致的权力监督，而对于中华慈善总会、青少年发展基金会等等私法人的管理当然不能和红十字会还有事业单位的管理一样。要在登记注册、履行章程和法律、政府购买服务等事项中依法进行监管。而人事、业务等组织内部事务要放手交给非营利组织自己解决。
尽快制定《非营利组织法》和《行业协会商会组织法》
《21世纪》：改革方案提出，现代社会组织要依法自治。那么就社会组织的立法问题，您有哪些建议？
杨团：十八大报告提出要建立现代社会组织体制，这和当年提出要建立现代企业组织一样，意义重大。在现代企业组织领域里面，我们已经有了一部基本法《公司法》。而社会组织领域，我们也需要一部《非营利组织法》，明确非营利组织的性质、登记注册、监督监管以及法律责任等基本问题。要特别明确的是，《非营利组织法》是私法体系的法律，不能规范红十字会等法定机构、公法人社团。
同时，考虑到社会组织中的行业协会商会，是市场经济体制上政府落实产业政策的社会组织手段。中国已是世界第二大经济体，我们应该在行政和经济手段之外，充分运用社会组织手段去稳定地发展经济。因此，我认为，相比起《非营利组织法》，《行业协会商会组织法》同等重要，甚至更为急迫，立法条件也更加成熟。
《21世纪》：改革方案提出，以后要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。这些社会组织直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。对此，您怎么看？
杨团：如果真正做到这一点，当然是进步。但是，目前的登记注册虽然统一归民政部管，不需要主管单位了，但是主管的做法并没取消，只是从部外转移到部内。民政系统内部有分工，几个业务处室做主管单位，审查完了再传递给负责登记的处室。
所以，审查工作量很大，过去多少个部委的工作都由民政一家承担了。这是时间拖延的主因。还有，既然要审查，自然有通不过的，有些组织和政府关系不好，就可能被排斥在外。这几年，北京上海广州都放开社会组织直接登记，但是社会组织的成长率不高，确实要深思其中的原因。我认为，根本的问题还要厘清非营利组织的私法人性质，除了不以营利为目的之外，其实它们和企业没分别，因此注册登记应该一律放开，监管方面比企业要严格一些。
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