中国绘制新一轮扶贫路线图
2012年5月31日
（数据截至2011年）
（数据截至2011年）
改革开放以来，中国大力推进扶贫开发，扶贫事业取得了巨大成就。扶贫开发已进入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段，但扶贫对象规模依然很大，特别是集中连片特殊困难地区的扶贫工作任务十分艰巨。
根据2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，未来10年，11个连片特困地区（包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区）和西藏、四省（四川、云南、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州将是扶贫开发的主战场。
今年两会记者会上，温家宝总理表示，“按照新的标准全面推进集中连片贫困地区的扶贫工作”将成为今年政府要做好的第4件难事。集中连片扶贫绘制出全新扶贫“路线图”。
武陵山成为首个攻坚试点
5月２５日下午，武陵山深处的湖南省湘西土家族苗族自治州古丈县梳头溪村，细雨濛濛，一辈子没迈出过大山的村民迎来了一位特殊的客人——国务院总理温家宝。温家宝总理到村民家中了解他们的生活情况，此行他是为了调研扶贫开发问题而来。
村民向德靠对总理说，现在种粮有直补，看病能报销，生活比以前好多了。家里种茶一年收入４０００元，但花钱有些紧张。６５岁的村民彭武坤说，他们一家靠编竹筐每年收入２０００多元，就怕生大病。79岁的杨老汉是村里最困难的老乡，患有风湿病，独自一人生活，靠养老金和孩子们的贴补过日子。
梳头溪村是一个有着200户土家族的小村寨，辖8个村民小组，1080人，2010年人均纯收入仅1501元，贫困程度深。而这样的情况，在整个武陵山深处十分普遍。因此， 《中国农村扶贫开发纲要（２０１１－２０２０年）》将武陵山片区划定为11个集中连片特殊困难地区之一。
该片区包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的11个地（市、州）、71个县（市、区），国土总面积为17.18万平方公里。71个县中有42个国家扶贫开发工作重点县。在11个集中连片特困区中，武陵山片区是集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区。
为积累以跨省片区为单元组织大规模扶贫攻坚的经验和方法，中央决定在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点。2011年11月15日，武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点正式启动。按照国务院批复的《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（２０１１－２０２０年）》，武陵山片区将着力解决瓶颈制约和突出矛盾，加快连片特困地区发展和脱贫致富步伐，为全国扶贫攻坚发挥示范引领作用。
继武陵山片区规划之后，目前11个片区中还有乌蒙山片区、秦巴山片区的区域发展规划正式启动，其余片区也将在2012年底前完成规划制定，采取分期分批推进的方式实施。
集中连片扶贫是必然路径
除了中央已经明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区和新疆南疆三地州，目前的11个连片特困地区，是扶贫部门以县域农民人均纯收入、人均财政收入和人均国内生产总值为基础指标，考虑革命老区、民族地区和边境地区等因素，采用不同权重进行测算之后划分出来的。
“这些片区的共同特点是跨省区、地处边远地带，生存和温饱问题基本解决，发展问题凸显。从政治地理角度看，多为革命老区、民族地区、边疆地区；从自然地理角度看，包括青藏高原、沙漠化区、黄土高原和西南大石山区等自然条件特别恶劣的地区。”全国贫困干部培训中心主任黄承伟表示。
由于地处行政管理和经济布局的边缘地带，还有历史、政治、自然、民族等多种复杂因素的共同作用，这些地方的发展靠现有的一些经济增长方式已无法带动，常规的扶贫手段也难以奏效，所以，集中连片扶贫成为未来10年扶贫开发战略及路径的必然选择。
国务院扶贫办主任范小建指出，把连片特困地区作为主战场，既是对以往工作思路的继承，也是一个创新。事实上，上世纪80年代开展扶贫工作时，也曾划分过１８个贫困片区，随后定下５９２个贫困县，过去10年里又深入到１４.８２万个贫困村，后来逐步调整为扶贫工作重点县。
“片到点的扶贫工作，彻底改变了这些地区的贫困面貌。但是30多年来形成的区域发展差异格局，使得原来生态条件、交通条件、经济发展比较落后的地区还存在较大差距。这种背景下，把相对连片的特困地区作为扶贫开发主战场，有利于解决存在已久的区域发展差异问题。”中国农业大学人文与发展学院院长李小云说。
“简单地说，这是缩小范围、加大力度。”中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵认为，这意味着扶贫攻坚力度在这些地方将更大，扶贫开发工作也会更加有效。
据了解，武陵山等１１个连片特困地区的人均地区生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入三项指标分别只相当于西部平均水平的４９％、４４％和７３％。这些片区覆盖了现在大部分扶贫工作重点县和农村扶贫对象，是全国扶贫对象最多、贫困发生率最高、扶贫工作难度最大的地区。
“随着国家经济实力的增强，进一步强调把连片特困地区作为主战场，符合实现全面建设小康社会目标的客观要求。解决好这些地区的贫困问题，对于新形势下政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐，都具有特殊重要的意义。”范小建说。
形成攻坚克难的强大合力
新一轮扶贫开发是一场攻坚战，必须动员全社会力量，充分利用各方面资源，形成攻坚克难的强大合力。“必须加大省际之间、部门之间统筹协调的力度，才能攻坚克难，从根本上改变这些地区的面貌。”范小建表示。
2012年3月20日，国家民委选派的首批77名联络员深入武陵山片区开展扶贫工作。到2016年，国家民委将陆续选派380人到武陵山片区开展联络员工作。
2012年3月19日—30日，科技部和铁道部派出干部和专家共82人，分赴秦巴山片区6省市，深入典型贫困县开展大型联合调研行动。
除了各省区市要对所属片区负总责外，片区有一个特殊的工作机制，就是部委联系制。现在已经明确了12个部委对口联系11个片区。从目前的安排来看，哪一个部委联系哪一个片区并不是随机抽取的，而是针对每个片区的“长板”和“短板”来安排——
国家民委负责武陵山区，国土资源部负责乌蒙山区，科技部和铁道部负责秦巴山区，交通部负责六盘山区，水利部负责滇桂黔石漠化片区，教育部负责滇西边境山区，农业部负责大兴安岭南麓山区，工信部负责燕山—太行山区，卫生部负责吕梁山区，住建部负责大别山区，民政部负责罗霄山区。
在安排定点联系后，对集中连片特困地区的扶持还包括：中央和省级财政要大幅度增加对这些地区的一般性转移支付，中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的特困地区安排。农村义务教育学生营养改善计划率先在连片特困地区的６８０个县（市）试点。今后一个时期，国家新增社会保障投入要向农村尤其是贫困地区倾斜。
对 话
中国扶贫正在发生三大转型
——访中国扶贫开发协会执行副会长林嘉騋
本报记者 陆培法 郑 娜
从救济式扶贫到产业式扶贫，从输血式扶贫到造血式扶贫，从悲情式扶贫到快乐式扶贫。中国的扶贫工作正在发生三大转型。
记者：近年来，我国扶贫事业取得了巨大成就，但也必须清醒看到，我国贫困人口规模大，扶贫标准低，集中连片特殊困难地区扶贫任务十分艰巨。您认为目前在扶贫工作实施过程中存在哪些困难？
林嘉騋：按照新的扶贫标准，我们现在贫穷人口估计有1.28亿，还不包括城市弱势群体，如农民工、未就业大学生等，如果加上他们，可能超过2亿。我国的扶贫任务还任重道远，一定要动员全社会的力量从事这项工作。
在实施扶贫计划过程中，我们感觉主要还是资金的困难，虽然国家财政每年给的扶贫资金都在增加，但分配到各省、各县，有的到乡镇和村里还是远远不够。国家财政的拨款是一方面，更重要的是要按胡锦涛总书记的指示精神，动员全社会的力量，共同投入扶贫事业。这里面包括各级政府的财政拨款，还要动员民间组织的力量，更重要的是要有社会责任感、有爱心的企业家的力量，把民间资金动员起来，组建一个扶贫联盟到贫困地区去，这样才能从根本上改变贫困面貌。
记者：我国的扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。在这个新阶段，扶贫的方式会发生什么变化？
林嘉騋：随着扶贫工作不断取得新进展，扶贫的方式也在发生变化。我觉得未来扶贫方式会更多地在三个方面发生变化：一是更多地从输血式扶贫向造血式扶贫转变，二是更多地从救济式扶贫向开发式、产业式扶贫转移，三是更多地从悲情式扶贫向快乐式扶贫转型。这几个转变归根结底都是要让扶贫从一次性变为可持续性。
原来我国扶贫工作主要以“输血”为主，每年都要从国家财政拨出大量的资金到贫困地区，去年我国扶贫资金投入达270亿元。然而，单靠“输血”是不够的，还应该培养贫困地区的“造血”功能。激励贫困地区打破“等、靠、要”格局，培养他们利用自身的能力，用自己的双手，用自己的智慧，用当地的资源，从根本上走自力更生的道路，来摆脱贫困面貌，这就是“造血”能力。
记者：要提高贫困地区的“造血”能力，重在开发特色产业。目前几个集中连片特困片区的规划里也提出要着力发展特色产业。您认为，贫困地区在发展产业方面应该注意哪些问题？
林嘉騋：产业扶贫的面很广，比如工业产业、农业产业、文化产业，旅游产业等。贫困地区发展产业首先要调研，看它的优势资源在哪。比如我去过广西的巴马县，叫长寿之乡，那边空气好、水质好，没有污染，老人都能活得长寿，八九十岁、一百零几岁比比皆是，这就是它的最大资源。再比如贵州石阡县，温泉很有特色，也可以围绕温泉开发一系列产业。但要注意，扶贫是一项综合的工程，在大力发展特色优势产业的同时，也要重视发展社会事业，加强生态环境保护，要促进经济发展与生态保护形成良性互动格局。
链 接
贫困标准不断调整
１９８６年，我国制定了２０６元的贫困标准，这个标准以每人每日２１００大卡热量的最低营养需求为基准，再根据最低收入人群的消费结构来进行测定。
后来这个标准随物价调整，到２００７年时为７８５元。
在２０００年，我国又制定了８６５元的低收入标准，到２００７年底调整为１０６７元。
２００８年，我国将贫困标准和低收入标准合一，统一使用１０６７元作为扶贫标准。
此后，随着消费价格指数等相关因素的变化，２００９年和２０１０年标准进一步上调至１１９６元和１２７４元。
2011年，中央扶贫工作开发会议确定将农民人均纯收入２３００元（２０１０年不变价）作为新的国家扶贫标准。这个标准比２００９年提高了９２％。以此为标准，到２０１１年底，对应的扶贫对象规模约为１．２８亿人，占农村户籍人口比例约为１３．４％。
各地发力扶贫脱困
贵州：
贵州是全国农村贫困面积最大、贫困程度最深、贫困人口最多的省份。按照新贫困标准，贵州省共有贫困人口1149万人。贵州将创建全国“扶贫开发攻坚示范区”，把“三片六山”（即武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区和麻山、瑶山、雷公山、月亮山、大娄山、乌蒙山）６７个县作为主战场，以区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展，向贫困发起“总攻”。未来５年，贵州的目标是将农村贫困人口减少到５００万人以内。
云南：
全省有国家扶贫开发工作重点县73个，省级扶贫开发工作重点县7个。乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区和藏区等4个片区被列入国家划定的集中连片特殊困难地区。2012年，云南省将重点实施1万个贫困自然村整村推进、20个贫困乡整乡推进，贫困地区劳动力转移培训20万人，完成信贷扶贫贴息贷款60亿元，力争实现100万左右贫困人口脱贫。
陕西：
陕西的贫困人口主要分布在陕南秦巴山区、陕北白于山区、黄河沿岸土石山区等连片特困地区，这是今后10年陕西扶贫开发的主战场。为了从根本上解决贫困群众的生存发展、脱贫致富问题，陕西已决定从２０１１年开始，实施大规模的移民搬迁，计划用１０年时间，投资１０００亿元左右，对连片特困地区和自然灾害频发地区的２９７万人逐步进行搬迁。
重庆：
重庆秦巴山区、武陵山区地处渝东北、渝东南“两翼”地区，是传统的革命老区和民族地区，也是重庆扶贫对象最多、贫困发生率最高、扶贫工作难度最大的区域。２０１２年，重庆市扶贫开发工作的重点将放在秦巴山区、武陵山区两大国家级连片特困地区，通过加大资金投入、政策倾斜、项目扶持等措施，加快区域性脱贫步伐，缩小地区发展差距。
京公网安备110102000421号