回归民间让慈善发光
2011年12月31日
2011年是中国慈善界的多事之秋。从年初上海卢湾区红十字会“万元餐”开始，到4、5月份陈光标高调慈善诚信危机，直至6月份郭美美粉墨登场，牵出红十字会商红会，接着慈善总会、青基会、河南宋基会相继被媒体质疑。由郭美美引发的“官办”慈善公信力危机的多米诺骨牌效应似乎已经显现。
尽管四个机构涉及的背景、原因、性质各不相同，但社会对这些事件的质疑和责问，不论是专业还是外行，理性还是不理性，无不指向“官办”慈善机构的透明度和公信力，表达了对“官办”慈善机构的不信任。这个乱局的出现看似偶然实属必然，归根到底是官民不分的慈善体制惹的祸。
与公众愈行愈远
改革开放前的中国，只有政府，没有市场，没有社会；政府集中了政治、经济、社会的一切权利和资源，也承担了一切责任。20世纪80年代以后，在政府体制改革的驱动下，出现了一批有政府背景的慈善组织，这些组织开展的公益活动，为公民参与公共事务开放了空间，也创造了诸如“希望工程”、“春蕾计划”等具有影响力的着名公益品牌。
但30年过去了，现行慈善体制并没有发生多少变化，政府和市场都在不断改革创新，唯独在慈善体制改革上，思想死寂，无动于衷。那些有很强政府背景的慈善组织，凭借权力支持、政策倾斜和资源优势，在不断“做强做大”的同时，却与公众愈行愈远。公众的慈善意识日渐高涨，而慈善热情日渐低落。慈善体制走进了困境。其原因是多方面的：
一是，慈善组织依然以“官办”为主体，窒息了民间慈善的活力。根据现行法规，成立慈善组织，需要先找一家政府部门做业务主管单位（俗称找“婆婆”），然后才有资格到民政部门申请登记注册。找“婆婆”难，使得一些知名的民间组织，如梁从诫创办的自然之友、王行娟创办的红枫妇女热线、谢丽华创办的农家女、田慧萍创办的星星雨自闭症儿童教育机构，在社会上活跃了十几年、二十几年，一些创始人从黑发熬到白发，乃至怅然西去，都仍然无法获得社会组织的合法登记。在中国，成千上万的民间人士和草根组织在没有合法登记的情况下“非法行善”。如果公民行善的权力得不到保障，做好事都成为非法，这个法就成问题了。
需要说明，根据2004年国务院《基金会管理条例》，私人和企业可以创办非公募基金会，这是重大的制度突破，在一定意义上讲是财富的力量打开了慈善体制的一个缺口，形成了公募和非公募两大基金会系统。当然，没有政府背景要想设立公募基金会也是难上加难，有李连杰的壹基金为证。一个完善的慈善体制，不仅需要有钱的机构，还需要更多扎根在社区、为社会提供方方面面差异性服务的草根慈善组织，形成“有钱出钱，有力出力”的组织功能分工格局。大力发展草根慈善组织，激发民间慈善的活力，是慈善体制改革的基本选项。
二是，慈善资源垄断，慈善生态链断裂。由各级政府和有关部门创办的一千多家公募基金会、数千家慈善总会和两千多家半官半民性质的红十字会，垄断了全国90%以上的慈善捐赠资源，这些捐赠资源很大一部分受政府控制。特别是发生自然灾害时，政府规定社会捐款只能捐给民政部门、红十字会和慈善总会，捐款由政府统筹安排使用。国际上通行的是政府购买民间组织的服务，比如美国政府购买民间组织服务的款额是民间捐赠总额的1 . 5倍，但中国正好相反，变成了民间“购买”政府的服务。汶川地震760亿元人民币捐款的项目实施，干活的几乎清一色为公务员，对民间组织的发展和在服务业中就业率增长的贡献率近乎于零。垄断性慈善资源没有从民间流回民间，而是从民间流向政府，那些没有政府背景、与“官办”慈善组织无“血缘关系”的民间慈善组织无法获得本土资源的支持。一边是资源垄断，诚如中华慈善总会秘书长“叹苦”那样：我们只有40名工作人员（主要是退休人员），一年要开出去4万多张捐赠发票，怎么监管得过来？一边是民间慈善组织吃不到“母乳”只能喝一点点“洋奶”，无法长大。
现行慈善体制中，自上而下发展的部分，依然处于官民不分、行政化控制、资源垄断的状态；自下而上生长的部分，依然没有突破登记注册难的“合法性瓶颈”和获取本土捐款难的“资源瓶颈”。更为可怕的是，一些地方政府干脆直接操盘，大刮“慈善风暴”，加剧了慈善生态的恶化。去年，陕西府谷县政府趁年关给煤老板设“鸿门宴”，拿下捐款13亿；今年，陕西神木县党政齐出动，大搞“煤慈善”，派捐3 8亿元。从煤老板到机关工作人员、学校师生，无人可逃“被慈善”、“被捐款”。民政部原部长、中华慈善总会创会会长崔乃夫曾对地方政府用行政手段向企业强行摊派捐款的“慈善风暴”十分反感和痛心，说“这是对慈善事业的破坏！”
慈善体制改革路线图
政府层面需要做的事：
首先，推动慈善立法。我国现有的慈善法律法规并不在少，其立法指导思想重在控制，由“管控”简单化为“官办”。从立法、修法上支持慈善体制改革的关键，是需确立慈善的民间属性，保障公民行善的权利，对公民依法创办慈善组织予以支持和鼓励。在操作上则须首先取消慈善组织的“双重管理”体制，慈善组织的登记注册直接由民政部门办理。
第二，“官办”慈善组织需去行政化。慈善体制改革很难要求“官办”慈善组织自己主动“摘官帽”，这对他们来讲有“闹独立”的政治风险。应该像当年推动国企改革那样下达政府令：所有在民政部门登记注册的慈善组织均取消国家事业单位编制，取消行政级别。这类慈善组织负责人的任免，均应依据法律和组织章程，由理事会决定，报登记机关备案。中国扶贫基金会早在10年前就进行了去行政化改革，放弃了事业单位编制和行政级别，实践证明很成功。其经验可资借鉴。
第三，重建政府对慈善组织的监管权威。政府只有让慈善组织获得独立主体的地位，与慈善组织拉开距离，才能建立起监管权威，有效引导慈善组织规范运行。必须通过慈善组织的去行政化改革，切实克服政府操盘慈善、政社不分、权力越位、监管缺位的弊端。
第四，打破慈善资源垄断。公募基金会、慈善总会等公共募款机构应承担为本土民间慈善组织提供资源的社会责任，减少和最终杜绝慈善资源由民间流向政府、以慈善资源弥补公共财政投入不足的局面。政府在非灾条件下不得接受企业和个人捐款；要尊重捐款人自愿捐款和选择受捐机构的权利，不得派捐，不得要求企业和个人向政府指定的慈善组织捐款。
第五，实施普惠的慈善捐赠税收优惠政策。改变目前只有给基金会、慈善会和红十字会捐赠才能享受税法相关税收优惠政策的行政性规定，给所有慈善组织按统一的免税资格认定标准，赋予捐款收入免税和给捐款人开具免税发票的资格，创造慈善组织平等竞争、优胜劣汰的环境，引导慈善资源向最有效率的机构流动。对慈善组织资产保值增值收入征收企业所得税的行政性规定应予撤消。
第六，为了加强和创新社会管理，建议设立党中央、国务院慈善工作委员会，协调落实党政各部门在加强慈善立法、推动慈善组织管理服务中的职能，提高管理服务水平，以保证慈善体制改革的顺利进行和慈善事业的健康发展。
慈善组织层面需要做的事：
第一，信息公开是慈善组织的基本义务。所有慈善组织都应严格遵守政府有关信息披露的规定，公开机构组织结构、理事会、财务、项目、捐款、业务活动信息，提高透明度，自觉接受社会监督，对于公众和媒体的任何质询、质疑，都应及时、诚恳做出回应。由基金会行业自行创建的“中国基金会中心网”已经成为全行业信息披露公共服务平台，给公众监督和选择提供了方便，慈善总会系统和红十字会系统也应建立覆盖全行业的信息披露平台。
第二，加强慈善组织的内部治理。慈善组织治理的核心是建立以理事会为最高的权力机构的公共治理结构。理事会是社会利益的代表，应对组织、政府和社会承担法律和道德上的责任。理事会应决定组织的使命，决定组织负责人的任免，保证组织履行其法律和道德的责任，对自身的一切行为负责并保持透明度。
第三，建立和完善慈善行业自律机制。行业自律是引领慈善行业健康发展的引擎，应根据慈善组织的不同类别，通过业内协商，本着自愿的原则，分别建立形式多样的行业自律联盟。自律联盟可以是全国性的。各类自律联盟均需订立自律准则，经过独立第三方评估符合标准的机构方可成为自律联盟成员。对于慈善行业自律联盟的建立，政府应给于支持和鼓励。
社会层面需要做的事：
正确行使捐款人的权利与义务。公众参与慈善的方式包括慈善捐款、志愿服务和其他有益于慈善的行为，其中慈善捐款尤为重要。捐款人的权利与义务包括：捐款出于自愿的权利；自主选择受捐组织的权利；自主选择捐赠项目的权利；监督捐款使用结果的权利；要求受捐机构开具捐赠发票的权利；享受捐款免税待遇的权利。捐款人认真行使这些权利的同时，也在履行公民的责任。在慈善产业链中，理性捐钱、透明管钱和高效花钱是相辅相成的。一些慈善组织不透明或资金使用效率不高，也是捐款人不尊重自己权利的表现。只有捐款人真正了解自己的权利并能正确行使这些权利，用“脚”投票，就能形成推动慈善体制改革的强大动力。换言之，开启慈善体制改革大门的钥匙就掌握在公众手里。
最后，需要政府、慈善组织、学界、公众、媒体共同做的事：重塑现代慈善文化。慈善体制改革需要现代慈善理念的指引，也需要良好的社会慈善文化环境的支持。全社会都有责任为慈善体制改革创造积极的社会氛围，恪守慈善的法律、道德底线，保持专业和理性，呵护公民的慈善热情，只有这样，才能让慈善体制改革沿着正确的方向前进。
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