中印环境非政府组织的比较
2010-05-28 | 作者：张淑兰 | 来源： 《鄱阳湖学刊》2010年第2期
摘要：从现有的统计数据看,中国的环境非政府组织比印度的数量要多,但由于两国对环境非政府组织的定义、分类标准和数据收集的方式不同,所以不能做出数量多寡的直接判断;但是,两国环境非政府组织的发展史和发展环境的差异,可以说明印度民间的草根性环境非政府组织的数量要远远多于中国。两国环境非政府组织在分布区域、活动范围、中坚力量与周围环境的关系、作用及影响方面存在一些共同之处,但在组织的监管和运作章程、活动范围、成员、领导人、社会基础和与政府的关系方面又存在不少差异。鉴于印度环境非政府组织的发展早于中国,而且比中国发达,中国环境非政府组织的发展可以吸取印度的教训,借鉴其成功的经验。
关键词：环境非政府组织;环境政治
[中图分类号]D73/77;X22[文献标识码]A[文章编号]1674-6848(2010)02-0078-06
[作者简介]张淑兰(1968-),女,山东威海人,博士,山东大学政治学与公共管理学院副教授,主要从事南亚政治经济问题的研究。(山东济南250100)
[基金项目]山东大学人文社会科学青年成长基金后期资助项目“印度的环境政治”研究阶段性成果。
[收稿日期]2009-11-17
中国和印度是亚洲最大的两个国家,也是两个正在崛起中的大国。在保护自然环境的同时追求公正合理的发展,是两个大国不可推卸的重要责任。现在,中印两国政府都逐步认识到环境非政府组织在保护环境、实现可持续发展方面将发挥积极的影响和作用,尽管环境非政府组织本身存在很多的问题和缺陷。本文就中印环境非政府组织之间的关键问题进行对比分析,希望为我国环境非政府组织的发展提供可以借鉴的经验和教训。
一、数量多寡问题
根据中国全国环境联合会网站上的统计数据,2008年中国有2800多个环境非政府组织(NGO)①。根据印度政府和世界野生动物基金会印度分会共同出版的《印度环境非政府组织指南——2008》,印度的环境非政府组织有2313个。看起来,似乎中国的环境非政府组织数量多于印度,其实不然。
首先,中印两国对于环境非政府组织的定义是不同的。根据连续出版物《印度环境非政府组织的指南》②,印度的环境非政府组织是那些从事环境活动的非政府组织,不论其大小,也不管其最主要的活动内容是否为环境。而在中国,环境非政府组织是指那些主要从事环境活动的非政府组织。这样看来,似乎印度环境非政府组织的标准要低一些。其实并非如此。因为中国的环境非政府组织一般也只是关心环境问题,几乎不关注其他的社会问题,涉及的议题也只是环境与发展的冲突,很少涉及社会不平等问题,更很少涉及国际层面上环境领域里的不平等问题。而在印度,积极参与环境保护活动的人都认为,环境问题同时也是一个社会正义的问题,二者密不可分,环境问题实质上是国内和国际上社会经济权利不平等造成的恶果,因此,他们在环境领域展开活动和斗争,其主要目标是为了提高社会弱势群体的社会经济地位,这就决定了他们的活动范围很广,在几个领域同时开展活动,所以在计算环境非政府组织的数量时,不可能因为环境只是其活动的一个重要领域而非最重要,就将其排除在外。因此,上述统计数据不能成为评判两国环境非政府组织数量多寡的依据。
其次,中印两国对环境非政府组织的划分标准不同。中国主要根据环境非政府组织与政府的关系进行分类,如《中国环境非政府组织蓝皮书》将环境非政府组织分成四类:政府组织的环境非政府组织(GO-ENGOs)、大学生环境非政府组织、草根环境非政府组织和其他。在中国2800多个环境非政府组织中,大约有49.9%是政府组织的环境非政府组织;其次是大学生环境非政府组织,占40.3%;草根环境非政府组织只有7.2%;其他(包括国际环境非政府组织的中国分支)占2.6%(中国环保联合会,2006)。因此,中国的环境非政府组织分成政府和民间两大部分,而民间部分又以学生环保组织为主。西方学者对中国环境非政府组织的分类一般根据其自治程度进行分类,如Kunup把中国的环境非政府组织分成政府组织型、个人组织型和志愿组织型(1997)。根据印度环境非政府组织的系列指南,只有草根性质的环境非政府组织和国际环境非政府组织在印度的分支才被看做是环境非政府组织,不存在环境非政府组织与政府的关系之类的性质问题,因此,印度是根据环境非政府组织的活动领域将环境非政府组织分类,一般主要有五种环境非政府组织,包括环境行动团体、自然保护组织、环境教育组织、环境研究组织和其他。在印度,其他的非政府组织,如妇女组织,农民组织、渔民组织、消费者协会等,环境保护也是他们的一个重要活动领域。
第三,中国和印度搜集环境非政府组织的信息和数据的方法与渠道不同。在中国,由于网络非常发达,所以基本上以网络为平台进行数据的收集,全国环境基金会也采取了一些物质鼓励的措施来收集数据。而在印度,环境非政府组织的调查中心(ENVIS)只是根据掌握的信息给那些环境非政府组织寄出调查问卷,然后等候回音,如果收到回信,那么该组织就被列入指南中,否则将被排除在外,所以每次的统计数据比实际存在的数据要少得多,例如,大约有1220个环境非政府组织曾经被列入2004年的指南,而2008年因为没有回答调查问卷而被排除在外。
虽然各种已有的统计数据无法进行对比,但是,至少可以得出一个结论:就西方意义上的环境非政府组织而言,即草根性质的环境非政府组织而言,印度的数量和密度要远远大于中国。
中印两国环境非政府组织的发展史可以鲜明地证明这一点。中国第一个草根环境非政府组织“自然之友”是在1994年3月31日正式注册形成的。而在印度,两个最著名的环境非政府组织塔塔能源研究所(TERI)和环境与科学中心(CSE),前者在1974年形成,后者在1982年建立。而且,在印度,自20世纪70年代以来各种环境运动风起云涌,如70～80年代的抱树运动,80～90年代的反坝运动,90年代以来的反全球化运动等等,都孕育和诞生了一大批草根环境非政府组织;仅在1995年,印度就有950多个环境非政府组织从事环境抗议活动。而在中国,只是在2002年以后,才开始有零星的环境运动爆发,而且只是围绕着三四个事件进行的,很快就平息了下来。
另外,中印两国环境非政府组织的发展环境差异也可以说明这一点。无可否认,中印环境非政府组织都是随着20世纪70年代人类对环境问题的关注,特别是随着政府对世界环境危机的漠视而相继诞生。但是,印度环境非政府组织的发展动力主要是来自内部,而中国环境非政府组织的发展动力主要来自全球化的推动。首先,印度发达的市民社会决定了印度公众的参与意识远远高于中国;但在中国,公众参与的理念还没有成为政府决策的主导思想。其次,中国政府对环境非政府组织实行的是双重管理体制,环境非政府组织既要受所在单位的管辖,也要受民政部的管理;而在印度,环境非政府组织只需到政府部门注册就基本上可以自由行事了。最后,中印两国都是人口大国,但中国的农业人口占人口比重的60%左右,印度则达到70%以上,而且印度贫富差距十分严重,中国穷人的境况比印度穷人要好上几十到几百倍。因此,在印度,是公民社会(包括社会弱势群体和受到环境项目影响的穷人)和社会活动家(知识分子和社会精英)推动了环境非政府组织的产生和发展;而在中国,知识分子和记者是环境非政府组织的力量核心。可以说,中国的环境非政府组织类似于发达国家,是富裕的产物,而印度是穷人的环境主义的摇篮,所以环境非政府组织是贫穷的产物,穷人构成印度草根环境非政府组织的主体。
当然,近年来中国环境非政府组织的发展势头良好,这主要归因于现阶段环境问题的非政治性,环境NGO活动与政府环境目标一致,环境管理部门的开明态度,国际援助机构的支持以及从事环境教育的进入门槛较低,另外,随着政治体制改革的进行,一些政府依赖性环境非政府组织逐渐转向独立型环境非政府组织(《世界经济与政治》编辑部,2004)。
二、两国环境NGO的共性
作为发展中国家,中印两国的环境非政府组织在很多方面是相似的:
第一,就分布区域而言,中印两国的环境非政府组织大量集中在大城市等发达地区以及自然资源较为丰富的地区。在中国,环境非政府组织主要集中在北京、上海、南京等东部发达城市和云南、四川等自然资源较为丰富的省份(中国环保联合会,2006)。在印度,环境非政府组织主要集中在德里联合区、北方邦、马哈拉施特拉邦和西孟加拉邦,密度最高的是德里联合区。③在北方邦和喜马偕尔邦那些自然资源丰富、但却贫穷偏远的乡村和部落地区,也有很多的环境非政府组织。
第二,就活动范围而言,为公众和政府提供环境方面的信息、进行环境的宣传和教育活动是两国环境非政府组织的最重要的活动领域。具体包括:出版和印刷环境小册子,长期为在校学生提供环境教育的材料,在专业期刊杂志上发表有关环境信息的文章;与媒体合作,开辟环境专栏或环境专题节目;在特殊的日子里,如世界环境日、地球日、植树日,组织各种活动以吸引民众来关注环境,从而营造人人具备环境意识的社会氛围。这实际上是两国环境非政府组织在保护环境方面的一个最重要的策略。
第三,就组织发展的中坚力量而言,中产阶级的知识分子和记者在两国环境非政府组织的建立和发展中都发挥了最重要的作用。两国的知识分子和记者都具有悲天悯人的忧患意识和敏感特性,是他们所在领域的明星人物,具有很强的社会影响力,能够及时而全面地了解和掌握国内事态和国际发展趋势,从而有力地推动环境非政府组织的建立与发展。而建立起来的环境NGO一般在青年中活动频繁,青年成为环境非政府组织的主体力量。
第四,就环境非政府组织与其周围环境的关系而言,中印两国的环境非政府组织都在国内与学术圈联系密切,积极地与一个或多个大学的环境研究系(所)保持联系。他们相互交流信息,共同组织论坛、研讨会和大型会议。有些环境非政府组织的成员到中学和大学讲授环境课程、培训学生,有的大学教师和学生直接参加和组织了环境非政府组织,这样有力地推动了政府、大学、非政府组织和公众之间的沟通和协调。在国际上,中印两国的环境非政府组织都与国际组织、国际网络和发达国家的环境非政府组织建立起了联系。原因多方面,一般发达国家的NGO为他们提供信息、培训条件和培训学校,财政支持,甚至是行动的国际支援。中国比较特殊,随着与国际环境团体的密切联系以及其组织能力的加强,很多政府型环境非政府组织的独立性日渐加强,其组织理念、活动范围以及他们在国内外所得到的认可程度都超出了国家的预期(Fengshi Wu,2003)。
第五,就环境非政府组织的作用而言,他们都在不同程度上提高了政府官员们的环境意识,促使官员们意识到政府在环境保护方面应该担当的责任,敦促政府推出和实施环境保护的政策、法规和法律。一旦政策、法规和法律出台后,他们则积极发挥监督作用。这主要是因为随着全球化的进行,两国政府都明确宣布要更多地利用环境非政府组织来保护环境。在民间层次,他们通过发动群众组织各种活动,有力地推动了公民社会的发展以及民主的深化。当然,中印的环境NGO的最大贡献是运用各种方式和渠道保护了一些地区的环境。
第六,就环境非政府组织的影响而言,尽管印度是所谓的世界上最大的民主国家,市民社会较为发达,但是,就国家与公民社会的关系而言,印度和中国是类似的,都是国家占主导地位,他们都处于国家主流的政治进程的边缘,对公共政策的影响甚微。再加上两国的环境非政府组织都缺乏组织能力,缺乏复制性,因此,环境NGO对国家的政策选择并没有很大的影响。具体来说,他们在促进公众对政府的一些决策进行讨论和争论上造成了一定声势,但不能作为独立主体参与和监督政府决策,其参与决策和行使社会监督的力度仍然很弱。另外,环境NGO的影响在城市大于农村,因为他们开展的各种环境保护活动和对于环境的争论,主要是在城市而不是农村。④
三、两国环境NGO的差异
第一,就组织的监管和运作章程而言,尽管看起来注册程序复杂和管理比较严格,但随着政府干预减少,绝大多数的中国环境非政府组织是没有注册的,但他们大多数都有正式的组织章程和条例。而印度的环境非政府组织,由于注册手续的简单和管理的松散,有一些是注册的,有一些是没有注册的,但印度的许多环境非政府组织没有正式的规章制度。
第二,就非政府组织的活动范围而言,印度环境非政府组织的活动范围要比中国的要广泛得多。以1984年为例,印度共有约350个环境非政府组织,其中从事环境教育的环境非政府组织129个,自然资源保护56个,控制污染47个,植树造林和社会管理森林46个,研究动植物28个,乡村可持续发展11个,野生动物保护10个,废物利用10个,生态发展9个,出版环境小册子,提供环境技术援助和顾问服务(Environmental Service Group , 1984:ix)。在中国,大多数的环境非政府组织从事环境宣传和教育活动,例如出版书籍、印刷材料、作报告、植树、观察鸟类、收集废电池等等。个别环境非政府组织从事绿色社区的建设活动,对垃圾进行分类处理。也有一些积极参与国家公共政策的制定,其中个别环境非政府组织积极监督那些对环境有很大影响的工程和项目。还有一些环境非政府组织为社会弱势群体提供法律援助(中国环保联合会,2006)。
第三,就环境非政府组织的成员而言,中国环境非政府组织的成员主要是知识分子和大学生,受到高等教育,热心献身于环境,其中,80%是30岁以下,50%拥有本科以上文凭,13.7%有海外经历,95%把环保作为一项使命而非为了谋生,大多数人是无偿地参加环境非政府组织(中国环保联合会,2006)。而在印度,没有受过教育或教育程度很低的妇女和山民是环境非政府组织的主体,其次是找不到工作的大学毕业生出于谋生的考虑而加入环境非政府组织,他们不是志愿者和提供社会服务的人,而是把环境非政府组织当做一项职业。
第四,就领导人而言,中国环境非政府组织的领导人绝大多数是年轻的社会精英,70%的领导人40岁以下,90.7%的领导者拥有本科以上的文凭,有过海外经历,拥有较高的社会地位和丰富的社会资本(中国环保联合会,2006)。而印度环境非政府组织的领导人主要是具有人格魅力的社会活动家,其中一些人受过高等教育,很多人文化水平较低。
第五,就非政府组织的社会基础而言,在中国,63.4% 的环境非政府组织与学校合作,41.7% 的环境非政府组织与研究机构合作,69.5%的普通民众支持环境非政府组织,79.4%的环境非政府组织被媒体报道过(中国环保联合会,2006)。在印度,一般只有妇女运动和部落民运动支持环境非政府组织。出现这种差异的一个原因是两国环境非政府组织发动群众的手段不同,中国环境非政府组织的发展充分运用了网络技术,就像两国在做环境非政府组织的数据统计时采用的手段不同一样。从上个世纪90年代以来,网络的普及使人们了解到大量发展带来的环境破坏的信息(Leo Panitch and Colin Leys, 2006:142),使环境成为中国民众最关心的仅次于腐败的大问题(Yang Guobin, 2003),从而在推动草根性环境保护组织的发展方面发挥了重要的作用。而印度经济发展至少落后于中国10～15年,特别是印度城乡之间、富人和穷人之间的差距极其严重,因此,印度网络的普及率非常低,很难让广大民众意识到环境问题的严重性。
第六,就与政府的关系而言,两国的环境非政府组织都与国家政治密不可分,只不过性质正好相反。印度有相当一部分环境非政府组织属于反国家的环境行动团体,他们采用甘地主义的集体行动的方式来抗议国家对民众资源的任意掠夺和随意处置。而在中国,绝大多数的环境非政府组织与政府的关系良好,与政府的相关部门密切合作,通常运用政治技巧来影响政府。很多案例表明,中国国家与环境非政府组织之间是合作的关系。
四、印度环境NGO对中国的启示
基于印度环境非政府组织的发展比中国的要早、要成熟,在国际社会上的影响要大,所以我们除了可以通过上述两国环境非政府组织在组织要素方面的差异来吸取和借鉴印度的经验教训外,作为一个整体,印度的环境非政府组织还可以为我们提供下列的经验和教训:
首先,要处理好与国家的关系。作为社会边缘或弱势群体(城市贫民、无地者、农民、部落民、妇女等)代表的环境非政府组织不可避免地与国家(工业家、官僚、政治家)存在冲突,所以最重要的事情是处理好与国家的关系,从而影响到国家政策的制定,保证国家在追求发展的同时将对环境的破坏减少到最低程度。如何处理好关系?印度环境非政府组织的最大教训就是不能把国家看成是铁板一块,把国家整体都看做是敌人,而应该看到政府的某些机关单位对环境非政府组织的态度是友好的(例如森林部),然后与他们协商合作,将他们的良好愿望融进政策的政策议程当中。这可以说是那些反抗性环境非政府组织,例如NBA(拯救纳尔默达运动),迄今没有达到任何目的(保护环境和捍卫移民利益)的最根本原因。
其次是对现代科技发展要持有正确的看法。凡是那些在民众当中声望很高的环境非政府组织,例如抱树运动之母的环境非政府组织DGSS,他们不但在一定程度上对国家持有合作的态度,而且认识到村民必须充分利用现代化为他们提供的更多的选择机会。他们提出并实施“生态发展”活动,鼓励农民把“实践中的知识”和国家“最新的科技知识”创造性地综合起来。
第三要扎根地方。印度不少的环境非政府组织的领导人,如NBA,其大部分成员来自于中产阶级以上,不能充分代表下层人民的利益和价值观。其领导人花费了大量时间和精力在国际社会和联邦中央政府层面,而忽视了地方政府和社会中间阶层。结果,没有给地方人民带来实际上的好处,以至于现在很多地方村民转向其他地方性的环境非政府组织寻求帮助。
中国在吸取印度环境非政府组织的教训同时,要注意到印度环境非政府组织又有很多的经验值得借鉴:
首先,有效发挥监督者的作用。环境非政府组织在促进政府官员的环境意识方面发挥的重大的作用,使得国家的发展政策有了环境方面的考量。但作为监督者来讲,印度的环境非政府组织发挥的作用要大于中国。他们激烈批评政府的一些环境政策,一直坚持不懈地监督政府是否执行了其通过的环境政策,是否尊重其签署的国际协议。这方面的案例很多,如关于自然保护区是否能够真正起到保护环境的效果问题。
其次,环境非政府组织不能只充当监督者,更应该从现实环境的建设性方面的工作(如DGSS),从民间真正开始运作“生态发展”。印度首先在上个世纪80年代提出了“有机农业”的思想。特别应该注意的是,提出这一思想的不是专门的农业专家,或伦理生态学家,或北方的新农村运动的活动家,而是真正的印度农民。他们在国际贸易会议上提出“有机农业”的思想,随之这一概念风靡世界。这一思想的提出不仅仅是针对北方国家的农业科技,而且是作为一种可替代的现代化方案提出的⑤。中国的环境非政府组织应该积极发动地方人民,尤其是地方妇女的环境知识,从草根层次来实现真正的生态发展。
最后,中国环境非政府组织应拓展其活动范围,大力发展研究型的民间环境非政府组织。中国的环境非政府组织主要自然保护组织和环境教育组织,很少有环境行动团体组织和环境研究组织。为了能够更好地保护环境,环境非政府组织必须从事环境研究工作,进行环境科学方面的调查。我国十分缺乏像印度的环境与科学中心和塔塔能源研究所之类的世界级科研型民间环境非政府组织。在这一过程中,中国环境非政府组织要像印度那样积极发挥中国地方妇女在环境保护方面的知识与智慧,充分发挥我国妇女在环境保护方面的半边天的作用。
[参考文献]
《世界经济与政治》编辑部.2004.近年来中国关于国际政治若干问题研究综述(下)[J].世界经济与政治,(7).
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Kunup, E.,1997.Environmental NGOs in China: An
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Leo Panitch and Colin Leys, edited, 2006.Coming to terms
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Yang Guobin, 2003.Weaving a Green Web: The Internet and Environmental Activism in China. China Environment Series(6),89-93.
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