chinanews.com.cn 2008年04月30日 13:50 来源：半月谈
民间公益组织注册究竟有多难？半月谈记者从我国民间组织的归口管理单位民政部了解到，民间组织在民政部门注册的组织形式有三类：社会团体、民办非企业单位和基金会(包括公募基金会和非公募基金会)。除了人员、活动场所、活动性质等一般要求外，三类注册方式均要求民间组织在登记时具备“业务主管单位”，即政府有关部门或政府授权的组织。也就是说，我国对民间组织实行民政部门和业务主管单位双重管理的体制。此外，关于社会团体注册，如果同一地区同一领域已有类似社会团体的，民政部门原则上将不再注册新的团体；关于基金会注册，对原始基金的最低要求是200万元；民办非企业单位注册则只对单独的实体开放，不允许发展会员。
显然，从事环保、教育、慈善等公益事业的民间组织从性质上来说和“社会团体”最为契合，也应该享受有关优惠政策，但实际上能够注册为社会团体的民间公益组织可谓凤毛麟角。除了名额的限制，“必须有业务主管单位”的要求也是一道高门槛。作为官方机构，谁愿“主管”一个不能带来利益却必须承担其风险的民间公益组织？目前，能够注册为社会团体的极少数民间公益组织都是通过特殊的私人关系才能如愿。如中国最大的民间环保组织“自然之友”，其会长梁从诫先生是全国政协委员、中国文化书院导师，正是这样的身份使他创办的自然之友最终能够挂靠在中国文化书院下面，注册成为合法的社会团体，但其间也几经波折。而重庆一家民间环保组织之所以能够注册成为社会团体，是因为某位政府官员是该组织会长的学生，慷慨地为该组织解决了“业务主管部门”的难题。
民间公益组织是民间人士自发、自下而上成立的，无论是资金还是所谓的“政府人脉资源”都是少而又少的，在名额、资金限制都无法突破的情况下就只剩下“民办非企业单位”这个注册方式了。实际上，这一类也是合法注册的民间公益组织中数量最大的一类。从事公民教育的“天下溪”和从事环保、以“中国水污染地图”著名的“公众与环境研究中心”都是以民办非企业单位注册的。但是，民办非企业单位从事捐赠有着严格的规定，不允许发展会员，实际上并不适合民间公益组织。记者在一家注册为民办非企业单位的民间公益组织网站上看到，该组织在开展为藏区学校募捐时，提醒捐赠者说：“由于本组织已经注册为民办非企业单位，从事捐赠必须纳税，因此请大家捐款捐物时一定写上‘藏区支教’，而不要写‘捐赠’等字样。”
民政注册如此之难，令许多民间公益组织望而却步，被迫转向工商注册。注册为工商企业的手续当然相对容易得多，但注册后却要面临必须缴纳营业税等一系列麻烦，组织负责人又得四处奔波为公益活动免税。因此，更多的、徒有热情而两手空空的人们都无奈选择了不注册，进入“非法”的灰色生存状态。
需要指出的是，“不注册”并不意味着就一定会被取缔，因为当前政府对民间公益组织的态度已相当宽容。一位民间环保组织人士指出，之所以造成注册困境，与其说是政府部门严厉控制所导致，不如说是相关制度滞后于公民热情参与社会管理的形势发展的结果。但是，不注册也会导致民间公益组织自身无法做大，容易陷入法律纠纷，是一条不太容易看到希望的道路。许多民间公益组织发展多年，正式人员仍不到10人，原因正在于此。
政府改革方向直指“绿色通道”
“近年来，民间组织在社会治理中发挥的‘第三部门’作用正在得到政府部门的高度重视。”清华大学非营利组织研究所邓国胜博士对半月谈记者指出，我国“十一五”规划纲要首次在完善社会管理体制一章中明确提出：“培育发展行业协会、学会、公益慈善和基层服务性民间组织，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。完善民间组织自律机制，加强改进对民间组织的监管”，党的十六届六中全会提出“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，党的十七大也强调指出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。
在“培育发展”的精神指引下，民政部门在近年来推出了大量的改革措施。半月谈记者从民政部民间组织管理局了解到，近几年来，社会组织管理方面的政策法规逐步健全，继2004年国务院颁布《基金会管理条例》之后，国务院又将《社会团体登记管理条例》修订工作纳入计划，目前已基本成熟。《民办非企业单位登记管理条例》的修订也纳入国务院立法计划。此外，民政部《基金会年度检查办法》、《基金会信息公布办法》、《民办非企业单位年度检查办法》等一批新规章的颁布，为不断推进社会组织建设与管理工作提供了法制手段，也为社会组织的发展创造了良好环境。今后，民政部在推进行业协会的市场化改革、推动政府向社会组织购买服务、积极探索转制民办非企业单位登记管理工作等方面还将不断努力。
就民间公益组织的登记注册而言，政府近年来的改革在社区社会组织、公益慈善组织、志愿者管理等方面也取得了突破。顺应城乡社区建设深入开展的新形势，各地民政部门通过降低门槛、简化手续，登记或备案方式，明确法律地位，积极培育扶持社区社会组织；政府将以群众需求为导向，结合实际，制定发展公益慈善类组织的规划，探索开通登记“绿色通道”。对于涉及民政业务的非公募基金会，民政部门可以承担业务主管单位的职能；志愿者的注册工作日益规范，权利义务逐渐明确，全国许多地方都出台了志愿服务地方性法规，全国经过规范注册的志愿者已达2000多万人。
改革焦点：是否应该取消“婆婆”
当前，改革的焦点集中在是否应该取消民间组织必须有业务主管部门才能登记这一规定。从各地试点情况看，有的地方将民间组织统一纳入某一业务主管单位进行管理，有的则成立了民间组织的联合组织作为统一的业务主管单位，但效果都不太理想：在管理体制无法理顺的情况下，新的主管单位或者管理能力不足，或者陷入官僚化，使民间组织抱怨又多了一个“婆婆”。
据统计，截至2007年底，全国共有各类合法注册的民间组织38.1万个，其中大部分具有官方背景，至于没有注册的、真正属于民间人士自发组织的数量更为庞大，有的学者估计超过100万个，有的则认为超过300万。面对如此庞大的民间组织群体，要为每个组织都单独确立业务主管部门显然是不可能完成的任务。邓国胜博士建议，根据我国实际情况并借鉴国外先进管理经验，当前应实行“渐进的一元管理模式”，即逐步弱化业务主管单位的功能，从实际需要出发，分地域、分领域、分步骤积极稳妥地推进社会组织管理体制的改革，最终变双重管理为一元管理。如对于非公募基金会，可以试点实行登记主管与业务主管合一的制度；对于教育、卫生与社会福利类等社会急需的民间组织，可以试点实行变行政许可为认证制度；对于社区群团组织实行备案制度；对于行业协会，可以试点实行取消业务主管部门的一元管理模式。
或许，当前正在进行的行业协会的改革可以为解决民间公益组织的注册难题提供一些启示。半月谈记者从民政部民间组织管理局了解到，根据中央关于按照市场化原则发展行业协会的精神，国务院对行业协会管理体制提出了改革试点的要求，各地积极进行了探索。广东省委省政府出台了《关于发挥行业协会商会作用的决定》，省人大常委会颁布了《广东省行业协会条例》，按照“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”和“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门”的原则对行业协会进行改革。全省行业协会业务主管单位统一改为业务指导单位，95%兼职的国家机关工作人员已从行业协会退出，90%的行业协会按照“五自”“三无”要求完成整改任务，200多家过去因找不到业务主管单位而无法登记的行业协会得以成立。(记者 王新亚）
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