作者：高书生 转自：博客中国
我国目前正在实施的社会保险制度，同始建于50多年前的劳动保险制度具有制度上的渊源关系。只从名称上看，社会保险与劳动保险并没有本质差别，劳动保险可以说是社会保险的"别称"，甚至还被表述为"劳动的社会保险"。但是，如果从制度层面上看，社会保险与劳动保险都是有特指的，特别是在制度架构方面，二者的区别还是非常明显的。本文拟就社会保险与劳动保险在制度架构上的差异及其效应进行分析，动机有两个：一是从制度变迁的角度估价社会保险制度改革的得与失，二是从历史的角度探讨我国社会保障的模式转换与制度创新。
从劳动保险到社会保险的制度演进
劳动保险制度的创立，可以追溯到50多年前。作为一项制度安排，统一的劳动保险先在东北行政区公营企业中试行。从1951年起，随着《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称劳保条例）的颁布与实施，劳动保险由区域性制度安排变成了全国性制度建设。从1951年创立劳动保险制度，到1993年中央确立社会保险制度的整体框架，劳动保险制度维系了40多年之久。在此期间经历了10年"文化大革命"，虽然负责执行劳动保险的工会组织被停止了活动，劳动保险开支改在企业营业外列支，但是，劳保条例规定的劳动保险待遇尚能支付，整个劳动保险制度"基本上维持了下来"。
从制度变迁的角度看，中国社会保险制度的整体构建始于20世纪90年代初。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，不仅提升了社会保险的地位，而且确立了社会保险的制度模式与框架。随后，按照"总体设计、突出重点、分步实施"的原则，社会保险制度建设在全国范围内全面铺开。到目前为止，养老、失业、医疗、工伤和生育等社会保险五大险种的制度框架已经基本确立，而且大都以行政规章或部门规章的形式予以确认。
（一）劳动保险的制度框架
劳保条例于1951年2月颁布，实施两年后即1953年曾进行过较大修订，此后数年间虽然经过多次补充与完善，包括1978年改革开放以后做出的制度性恢复与调整，但是，劳动保险的制度框架并没有发生质的变化。应当说，劳保条例已经对劳动保险做出了缜密的制度设定，时至今日仍有一些条款尚未被立法机构废止。
1、劳动保险待遇项目及其支付方式
劳动保险待遇是劳动保险制度的核心，它是为保护职工的健康、减轻其生活中的困难而设定的。根据劳保条例的规定，劳保待遇包括伤残、死亡、疾病、养老、生育及供养直系亲属待遇等方面，总体上可以区分为短期待遇与长期待遇两类。凡属于短期的劳保待遇，一般由企业直接支付；凡属于长期的劳保待遇，一般由劳动保险基金支付。（详见表1）。
对供养直系亲属规定劳保待遇，是劳动保险制度的一大特色。该项劳保待遇包括以下三个方面：一是医疗待遇。职工供养的直系亲属患病时，在企业医疗所、医院、特约医院或特约中西医师处免费诊治，手术费和普通药费由企业负担一半（手术费一项是1953年修改劳保条例时增加的）。二是死亡待遇。职工本人死亡，抚恤费或救济费是付给其供养的直系亲属的；职工供养的直系亲属死亡，根据死者年龄大小也付给丧葬补助费。三是生育待遇。男职工配偶生育时，同女职工享受同等的生育补助费。
需要指出的是，劳保待遇中的部分项目，是根据职工是否加入工会组织而有所区别的。凡未加入工会者，以下劳保待遇项目只享受一半，即疾病或非因工负伤的病伤假期工资和救济费，非因工残废救济费，供养直系亲属救济费，养老补助费，丧葬补助费。
2、劳动保险的筹资和统筹机制
不管是由企业直接支付，还是由劳动保险基金支付，劳保费用的负担主体都是企业。因为劳动保险基金是由企业缴纳劳动保险金而建立的，费率相当于企业工资总额的3%。
开始实行劳动保险的头两个月内，由企业缴纳的劳动保险金全部存入中华全国总工会；自开始实行的第三个月起，由企业按月缴纳的劳动保险金"一分为二"：70%留在工会基层委员会，形成劳动保险基金，用于支付抚恤费、补助费和救济费；30%存入中华全国总工会，作为劳动保险总基金，用于举办集体劳动保险事业，如疗养院、休养所、养老院、孤儿保育院、残废院等。
根据劳保条例规定，工会基层委员会留用的劳动保险基金，需每月结算一次，余额转入省、市工会组织或产业工会委员会，作为劳动保险调剂金；留用基金不足开支时，向上级工会组织申请调剂。省、市工会组织或产业工会委员会掌管的劳动保险调剂金，用于补助其所属各基层工会组织开支的不足和举办集体劳动保险事业，每年结算一次，余额上缴中华全国总工会；不足开支时则向中会全国总工会申请调剂。由此可见，劳动保险资金在不同级次工会组织之间流动，上级工会组织负责进行统筹调剂。
3、劳动保险的实施范围
劳动保险的实施范围是逐步扩大的，但无论如何扩大，始终只是覆盖企业职工。虽然主管劳动保险事业的全国总工会，曾经建议行政机关和事业单位同企业一样实行劳动保险，以减少职工之间因保险待遇存在差异而引发的矛盾，但始终未能如愿以偿。
在劳保条例实施的初期，企业无论是公营的、私营的，还是公私合营的、合作经营的，凡符合劳保条例规定的条件都在实施范围之列。所以，劳动保险是面向所有企业的。只不过由于后来在政治上追求所有制"一大二公"，劳动保险成了全民企业职工的特权，这种结果不是劳动保险制度设定的。
关于城镇集体企业职工的劳动保险问题，情况较为复杂。在1966年"文化大革命"以前，一些企业曾签订集体劳动保险合同，并大都申请获准实行劳保条例，但合同中一般没有退休和退职的规定。为此，一些系统陆续制订了标准较低的退休和退职制度。改革开放之后，随着城镇集体经济的发展，国家有关部委对"形式上是集体所有、实际上成了全民所有"的手工业合作工厂职工，以及交通运输企业、合作商店等系统职工，允许其按照国营企业的规定享受劳保待遇。
（二）社会保险的制度框架
1994年5月，根据中财办工作安排，由国家体改委牵头组成了"建立社会保障体系调研组"，具体任务是：按照党的十四届三中全会确立的社会保障体制框架，拿出可操作方案或意见。调研组由12个部门参加，经过5个多月的工作，最后形成一个总体方案和12个分项方案，加上此前已经国务院批准的医疗制度改革方案，共计13个分项方案。从此，社会保险进入制度整体构建阶段。
1、养老保险
在社会保险五大险种中，养老保险是探索时间最长、决策争议最大、行政规章最多的险种。概括起来，养老保险的制度设定包括以下内容：
首先，养老保险多层次。国家设立基本养老保险，但只能保障退休人员的基本生活；与此同时，国家鼓励企业大力发展补充养老保险（现更名为企业年金），鼓励开展个人储蓄性养老保险，并发挥商业保险的补充作用。《国务院关于完善城镇社会保障体系试点方案》不仅给企业年金定性定位，即采用个人帐户方式，实行市场化运营和管理，而且给予鼓励发展的政策，即企业供款在工资总额4%以内的，可从成本中列支。
其次，引入个人缴费制度。这一制度自1986年10月起在合同制工人中正式实行，至今仍毫不动摇地坚持。按照制度设定，个人缴费全部记入个人帐户，目标费率为本人缴费工资的8%。从2001年7月起，辽宁省按照《国务院关于完善城镇社会保障体系试点方案》进行试点，个人缴费已经一步到位达到8%。
再次，基本养老保险实行"统帐结合"。按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》，各地均按职工本人工资的11%为其建立个人帐户，个人缴费全部记入个人帐户，不足部分从企业缴费中划入。与此同时，按照"老人老办法、新人新办法、中人平稳过渡"的原则，统一了养老金计发办法：老人仍按照国家原来的规定发给养老金，同时建立养老金正常调整机制；新人的养老金由基础养老金和个人帐户养老金两部分构成，基础养老金按退休时当地上年度月平均工资的20%计发，个人帐户养老金月标准为本人帐户储存额除以120计发；中人的养老金在新人计发办法的基础上，增加一块过渡性养老金。2000年12月发布的《国务院关于完善城镇社会保障体系试点方案》又对个人帐户规模进行了调整，即由本人工资的11%调整为8%，个人缴费一步到位提高到8%，企业缴费不再划入个人帐户。由于个人帐户规模缩小，基础养老金相应作了调整：个人缴费满15年，仍按当地上年度职工月平均工资的20%计发，以后缴费每满1年增加一定比例的基础养老金，但总体水平控制在30%左右。
2、失业保险
在社会保险五大险种中，失业保险（过去叫待业保险）是最早被重视的险种。1985年9月，中共中央在关于制定"七五"计划的建议中，特别强调建立失业保险制度。迄今为止，由国务院发布的失业保险规定有3个，它们分别是：1986年7月发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》、1993年4月发布的《国有企业职工待业保险规定》和1999年1月颁布的《失业保险条例》。
根据《失业保险条例》，失业保险的制度设定包括以下内容：
一是失业保险费由企业和职工共同负担。费率标准为：企业缴纳工资总额的2%，职工缴纳本人工资的1%。企业和个人缴纳的失业保险费，形成失业保险基金。允许省和自治区建立失业保险调剂金。
二是失业人员享受复合待遇。包括享有失业保险金，领取期限最长为24个月；在领取失业保险金期间，患病就医的享受医疗补助金，死亡的对其家属一次性发给丧葬补助金和抚恤金（标准参照在职职工的规定）。以上待遇由失业保险基金支付。
3、医疗保险
医疗保险是社会保险五大险种中起步最晚、构造最复杂、波及面最大、反映最强烈的险种。在制度模式和架构方面，它同养老保险完全一致，即提倡多层次，引入个人缴费制度，基本医疗保险实行"统帐结合"。
其一，医疗保险多层次。国家设定基本养老保险，保障职工的基本医疗需求；实行职工大额医疗费用补助办法，解决基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用；建立社会医疗救助制度。同时，国家鼓励建立企业补充医疗保险，费用在工资总额4%以内的部分，从职工福利费中列支，福利费不足的，经核准后列入成本；国家公务员实行医疗补助，以保持原有医疗待遇不降低。
其二，基本医疗保险实行"统帐结合"。企业和个人都要缴纳医疗保险费，费率标准为：企业缴纳在职职工工资总额的6%左右，职工缴纳本人工资收入的2%。个人缴费全部计入个人帐户，企业缴费的30%左右划入个人帐户，其余部分用于建立统筹基金。个人帐户和统筹基金有各自的支付范围，个人帐户主要用于小病或门诊费用，统筹基金主要用于大病或住院费用。统筹基金划定起付标准和最高支付限额，起付标准控制在当地职工年平均工资的10%左右，最高支付限额控制在当地职工年平均工资的4倍左右。
4、工伤保险
工伤保险的试点工作开展较早，从1988年起，在海南、广东、福建等地开始进行。1992年2月，原劳动部曾拟出《企业职工工伤保险条例》，广泛征求意见。到直到1996年8月，只是由原劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，对工伤保险进行制度设定：
第一，工伤认定范围扩大。除维持原有的事故伤亡、职业病和抢险救灾伤亡等规定外，把职工上下班通勤事故也列为工伤。
第二，工伤保险实行社会统筹。费用来源于企业，职工不负担费用。企业负担的费率标准，根据行业伤亡事故风险和职业危害程度类别确定，实行浮动费率。行业差别费率每5年调整一次。
第三，工伤待遇也是复合待遇。具体项目包括：工伤医疗费、护理费、工伤津贴、伤残抚恤金、一次性伤残补助金、丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金等。但工伤职工治疗非工伤范围的疾病，其医疗费用按照医疗保险的规定执行。
5、生育保险
1994年12月，原劳动部发布了《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险进行制度设定：一是明确生育保险实行社会统筹。按照"以支定收、收支基本平衡"的原则筹资，企业负担的费率不得超过其工资总额的1%。二是规定了生育保险待遇。女职工生育享有产假，报销检查费、接生费、手术费、住院费和药费，产假期间享受生育津贴；因生育引起疾病的医疗费用，由生育保险基金支付，其他疾病的医疗费按照医疗保险规定办理。
京公网安备110102000421号