公益性引发国企改革方向之争
2012-02-08
“对国企公益性的争论只是表象，根本的问题是国企改革的正确方向是什么，对这个问题有了共识，有了清晰的思路后，下一步才能谈到如何才能有实质性的推进改革的动作。否则，国企改革依然难有大的进展。”
近期，国务院国资委副主任邵宁在一次公开演讲中提到的所谓“具有公益性质的国企”的概念引起了广泛的争论。 虽然国资委很快加以澄清，但外界对于“具有公益性质的国企”的内涵与外延依然争议很多，对“具有公益性质的国企”的公益性与盈利性和竞争力之间的矛盾更是有诸多质疑。
“对国企公益性的争论只是表象，根本的问题是国企改革的正确方向是什么，对这个问题有了共识，有了清晰的思路后，下一步才能谈到如何才能有实质性的推进改革的动作。否则，国企改革依然难有大的进展。”近日，国务院发展研究中心企业研究所一位负责人在接受本报记者采访时表示。
路径已明晰
“中国的国有企业改革在继续推进和深化的过程中，需要解决的问题仍然很多。但是，在当前已经达到的改革深度上，改革进一步深化的前景已经非常清晰。”
事实上，国企改革方向问题不是一个新话题。
自1993年的十四届三中全会以来，国企改革的路径和方向都是市场化，国有企业通过战略性调整，通过“有进有退”，最终成为真正的市场主体。
不过，2005年“朗顾之争”以来，围绕国企改革的路径，国企的定位是什么等问题屡有争论。
“十二五”规划建议中明确要求，要推进国有经济战略性调整、加快国有大型企业改革、深化垄断行业改革。因此，“十二五”期间也是国有企业改革重要时期，国企改革的方向尤为引人关注。
“国有企业改革在向两个方向集中，逐渐形成公益性国企与竞争性国企两种类型的国有企业。”邵宁在前述演讲中表示，具有公益性质的国企在中央企业层面包括石油石化、电网、通信服务等领域的企业；在地方包括供水、供气、污水处理、公共交通等方面的企业。
邵宁表示，具有公益性质的国企具备的共同特征包括：其产品或服务关系国民经济发展和人民生活的保障条件；在经营中存在不同程度的垄断因素，有些是寡头竞争、有些是独家经营；产品或服务的价格由政府控制，企业并没有定价权；企业的社会效益高于经济效益，经常会承受政策性亏损等等。
而剩下的央企基本为竞争性企业。“竞争性领域的国有大企业在体制上政企分开更为彻底，企业在机制上更加市场化。”邵宁说，作为独立的市场竞争主体，和其他所有制企业一样，这种类型的国有企业要独立承担经济法律责任和市场竞争优胜劣汰，乃至破产退出的风险。
邵宁还详细介绍了具体的改革思路是：对于公益性国企，主要是市场化的内部改革及完善出资人管理，再加上行业性的社会监督。行业性的社会监督包括价格控制、服务标准、收入分配、资源配置的安排等，以保证企业服务好社会和公众。
对于竞争性国有大企业，国资委的改革思路是依托资本市场进行公众公司改革，即整体上市。
国资委希望竞争性国企改革后的理想状态是，“国企彻底变为混合所有制股份公司，与社会资本紧密结合在一起，国有资产彻底资本化，流动性非常好，进去非常容易。”邵宁说。邵宁坦承，中国的国有企业改革在继续推进和深化的过程中，需要解决的问题仍然很多。但是，“在当前已经达到的改革深度上，改革进一步深化的前景已经非常清晰”。
争论犹未已
新改革思路中的具有公益性质的国企，指的是针对公共产品企业和自然垄断产品的企业，其改革的重点在于提高透明度，建立包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置等机制，以防止企业利用垄断地位损害公众的利益。也就是从事公共服务行业的国企，应将服务公众作为最高的目标。这种做法其实就纠正了中国现在所实行的“营利性”国企的弊端。
不过，“公益性”国企的概念一提出，立刻就引起了激烈的争论：“具有公益性质的国企”，与其垄断地位和国计民生的保障作用，有着什么样的内在关系？国企的“公益性”与盈利目标这一对矛盾如何解决？如果“具有公益性质的国企”的定价权继续由政府控制，那么电价改革、油价改革等如何继续推进等等。
“所谓国企有无公益性，其实只是换了个说法而已。倒不如用垄断与非垄断来做划分更为确切。”中国宏观经济学会秘书长王建对此表示，所谓私营或国有，涉及的所谓公益性，是没有人愿意干的事情才叫公益性，因为这需要政府贴钱和出面解决问题。
在王建看来，国企改革的正确方向就是用市场的办法来解决竞争性领域的问题，市场的办法解决不了或私营企业不愿进入的那些领域，就应以国企形态来解决。就此而言，除了铁路、民航、邮政等领域，在石油石化行业、房地产行业、大型汽车制造行业、电信行业等等竞争性行业，国企形态毫无疑问都应退出。
不过，对此看法，前述国务院发展研究中心企业研究所负责人表示了不同的看法：新改革思路中的具有公益性质的国企，指的是针对公共产品企业和自然垄断产品的企业，其改革的重点在于提高透明度，建立包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置等机制，以防止企业利用垄断地位损害公众的利益。也就是从事公共服务行业的国企，应将服务公众作为最高的目标。这种做法其实就纠正了中国现在所实行的“营利性”国企的弊端。
他认为，在中国以前的国企管理中，所有国企都要求“国有资产的保值增值”，而这就必须以赢利为参考指标，而这又必然损害社会利益，这次改革就是为了纠正这样的错误。
对国企的“公益性”与盈利目标这一对矛盾问题，国务院国资委研究中心研究部部长许保利认为，打造公益性国企关键的一点在于“公益性质国企应该是适度盈利而非暴利的企业，特别是企业的收入分配更应该公开透明，不能因为发挥社会效益而影响企业活力，更不能靠国家补贴过日子。”许保利说，既然是公益性的企业，就必须发挥社会效益。但企业是趋利的，必须要盈利，这样才能有持续发展的能力；同时这些企业大多是上市公司，要对股东负责。
