肖太福（北京市律师协会宪法与人权专业委员会主任）：
　　标题：论人大监督权

　　人民代表大会是我国的政权组织形式，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民通过各级人民代表大会行使当家作主的权力，实现社会主义民主。我国宪法、代表法和其他相关宪法性法律，对于各级人大及其常委会和各级人大代表如何行使权力做了相应的规定。人民代表大会制度创立以来，尤其是1982年宪法实施以后，人民代表大会制度的重要性和优越性性得到日益体现，人大代表的地位日益提高。监督权是宪法和法律赋予各级人代表大会的一项重要权力，各级人民代表大会及其常委会和各级人大代表在实践中积累了行使监督权的许多经验。但是，总体看来，人大的监督权尚未发挥完全的、应有的作用，与我国人民对社会主义民主和人民代表大会的期望还有相当大的距离。充分、正确的行使人大监督权是我国加强和完善人民代表大会制度的一项重要措施。人大监督法的起草和制定工作已经列入九届全国人大常委会的立法规划，但至今未能出台，有待十届全国人民代表大会及其常委会继续努力。本文仅就人大监督的内容、形式和程序作一探讨，提出相应的建议，供十届全国人大制定《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法》参考。

　　一、 人大行使监督权的基本原则

　　人大监督权是指宪法和法律赋予全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会、全国人民代表大会代表及地方各级人民代表大会代表对政府、法院、检察院制定规范性文件和实施职权行为以及社会团体、企业事业组织和公民个人所从事的活动进行监督确保宪法和法律在全国范围内得到全面实施的一项权力。

　　人大监督权的主体是全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会、全国人民代表大会代表及地方各级人民代表大会代表，人大监督权的对象是政府、法院、检察院制定规范性文件和实施职权行为以及社会团体、企业事业组织和公民个人所从事的活动，人大监督权的目标和宗旨是宪法和法律在全国范围内得到全面实施。

　　为了充分正确地行使人大监督权，全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会、全国人民代表大会代表及地方各级人民代表大会代表要确实总结实践中积累的监督工作经验，遵守宪法和代表法确立的监督工作体制，既不能失职，也不能越权，更不能侵犯公民和法人团体的基本权利和合法权益。为此，行使人大监督权，必须遵循以下基本原则：

　　1、维护公民基本权利原则。维护公民享有宪法和法律赋予的基本权利，是全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会、全国人民代表大会代表及地方各级人民代表大会代表的一项基本职责，也是一项重要义务。维护公民基本权利，是人大监督工作的出发点和最终归宿。人大监督既要防范政府、法院、检察院制定规范性文件和实施职权行为侵犯公民的基本权利，也要防范社会团体、企业事业组织和公民个人所从事的活动侵犯公民的基本权利，尤其是要防范宪法明确规定的而又尚没有部门法具体依据的公民基本权利。

　　2、依法监督原则。全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会、全国人民代表大会代表及地方各级人民代表大会代表的监督行为不是任意性的，必须严格依照宪法、代表法和其他相关宪法性法律以及将要制定的监督法进行，严格按照法律规定的权限和程序进行监督。

　　3、集体行使职权原则。我国地域辽阔，人口数量大，全国人民代表大会虽有将近三千名代表，可大部分代表又是兼职的业余代表，在这种情况下，个体的分散的独立的监督行不通，个体监督既支付不起成本，也难以独立承担起政治责任。我国各级人大及其常委会实行集体负责制，行使人大监督权，要按照民主集中制原则，集体行使监督职权。即使是代表个体在日常工作和生活中发现的违背宪法和法律的问题，也要通过所属的各级人大及其常委会按照组织程序寻求解决途径，纠正违宪和违法现象。

　　4、不包办代替原则。全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会、全国人民代表大会代表及地方各级人民代表大会代表行使人大监督权，要严格依照宪法和法律确立的权限分工进行，不可越俎代庖，不得干扰、包办代替一府两院的工作。监督就是监督，只能化监督为督促和支持一府两院更好地依法行政和公正司法，要求有关部门和当事人制止违宪行为和违法行为。

　　二、 人大监督权的内容

　　人大监督权的范围非常宽泛，一切违宪现象和违法现象均在其监督之列，一切违宪行为和违法行为都必须得到纠正和制止。根据我国现行宪法和法律，人大监督权的内容主要由四类。

　　1、 监督政府、法院、检察院制定规范性文件。根据我国宪法规定，各级政府、法院、检察院均由各级人民代表大会选举产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督，这里的政府包括国务所属的中央军事委员会和各级政府所属的各部门和机构。政府、法院、检察院制定的各项规范性文件包括行政规章和地方规章均必须接受监督，接受合宪性审查，确保各项法律、行政法规、地方法规以及其他有关规范性文件不与宪法相抵触，确保各项行政法规、地方法规以及其他有关规范性文件不与法律相抵触。我国宪法和法律规定，全国人民代表大会有权改变和撤销全国人民代表大会常务委员会制定地不适当的法律和决定，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法、法律的自治条例和单行条例。全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定和批准的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法、法律的自治条例和单行条例，有权撤销较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的违背宪法、法律的法规；全国人大常委有权废止最高人民法院和最高人民检察院作出的与法律不符的司法解释。上级人民代表大会及其常务委员会由撤销下级人民代表大会及其常务委员会制定和批准的同宪法、法律和行政法规相抵触的法规和决议；各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销同级人民政府作出地不适当的决定和命令。

　　2、监督政府、法院、检察院及其工作人员的职务行为。人大监督各级政府及其工作人员依法行政，监督各级法院和检察院及其工作人员公正司法。各级政府及其工作人员的行政行为不得与宪法和法律相抵触，各级法院和检察院及其工作人员的司法行为必须符合宪法和法律的规定。政府、法院、检察院及其工作人员必须相同人民代表大会及其常务委员会报告工作。各级人大及其常务委员会通过审议议案、审议政府工作报告、中央军事委员会工作报告、国家经济和社会发展计划及其执行情况的报告、预算及其执行情况的报告、决算报告、政府部门专题工作报告、法院工作报告和检察院工作报告进行整体监督，通过询问、质询、执法检查、特定问题调查、视察、接受申诉进行具体监督。各级人大及其常委会在整体监督和具体监督中及时发现、制止违宪问题和违法问题，提出建议、批评和意见，保障公民基本权利，缺宪法和法律得到贯彻实施。

　　3、监督社会团体、企业事业组织的法人行为。在我国实践中，社会团体和企业事业组织的内制定规章制度和对外从事民事活动的行为，存在大量违宪现象和违法现象，尤其是象教育法、劳动法、消费者权益保障法、妇女权益保障法、残疾人权益保障法等这样的权益保障法律无法完全实施。各级人大及其常委会要组织人大代表开展调查研究、执法检查和视察工作，接受申诉，及时发现并有效制止危险性违和违法行为。

　　4、监督公民的个人行为。我国公民的宪法意识和法律意识总体上不强，公民在日常工作和生活中，不仅不积极维护自身的宪法权利，而且有意无意中经常侵犯其他公民的宪法权利，如侵犯他人的隐私权、肖像权、名誉权、著作权。有的公民也不积极履行宪法义务，如不维护国旗、国会的尊严，不履行服兵役和纳税义务。对于公民的违宪行为，各级人大及其常委会业要及时监督并通过法定途径予以制止。

　　三、人大行使监督权的形式

　　人大行使建监督权的形式，是指全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会、全国人民代表大会代表及地方各级人民代表大会代表行使监督权力开展监督工作的具体方式。总结我国人大监督工作的经验，人大行使监督权可以有八种方式。

　　1、 审议、提出和通过议案。我国宪法和法律规定，全国人民代表大会主席

　　团、全国人民代表大会常务委员、全国人民代表大会各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、一个代表团和30名以上代表联名可以向全国人大提出职权范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。议案提出后经由大会主席团、常务委员会建由专门委员会、法律委员会、代表团、代表小组审议，条件成熟后交付表决通过。议案总是针对贯彻宪法和法律、修改宪法和制定法律、界定法律界限、全面制止违宪行为和违法行为而提出的，所以，审议、提出和通过议案本身就是一种最重要的法律监督形式。

　　2、 听取、审议和批准工作报告。各级人大听取和审议的工作报告包括人

　　大常委会工作报告、政府工作报告、政府部门专题工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告、国民经济和社会发展计划及计划执行情况报告、国家预算及预算执行情况的报告。人大代表对报告满意就投赞成票，不满意就投反对票，赞成票不够半数就同不过，得不到人大的批准。人大不批准报告单位的报告，就是对报告单位工作的不满意，实质上构成了对报告单位的不信任案，报告单位因此不仅要整改，定期之后再做报告，而且报告单位的领导团体和主要负责人员要引咎辞职。2001年沈阳市人大没有通过沈阳市中级人民法院2000年度工作报告就是很好的例证，标志着人大代表意识的觉醒和民主的进步。

　　3、 进行询问。人民代表大会会议期间，各级人大审议有关议案时，人大代表队不明确的情况和具体疑问有权向有关国家机关提出询问，有关国家机关负责人应当到场回答询问，派工作人员提供书面答复的，必须由有关负责人签署。

　　4、 提出质询。人民代表大会会议期间，全国人民代表大会代表一个代表团或者30名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案；县级以上地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门，人民法院，人民检察院的质询案；乡、民族乡、镇的人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本及人民政府的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。秩序南是针对有关国家机关及其工作人员职务行为中存在的问题和人民的不满意而提出的。提出质询案是一种比较激烈的工作监督形式。

　　5、 执法检查。各级人大常委会要根据工作需要和实际情况，每年有计划、有重点地安排执法检查，检查重要的专项法律实施情况。各级人大要制定年度执法检查计划，组织执法检查组，督促依法行政和公正司法，写出执法检查报告，提交本级人大审议，有关国家机关的负责人必须到会听取意见，回答询问。

　　6、组织特别问题调查。我国有关国家机关尤其是执法机关存在的问题不少，执法不当、违法行政、司法不公、侵犯公民基本权利的想象是又发生，人民对许多干部中存在的贪污、渎职、滥用权力、玩忽职守、打击报复行为非常不满意。对于人民严重不满、影响极大、后果严重的违法问题，县级以上各级人大代表有权依法提议组织特定问题调查委员会，通过调查核实作出让人民满意的处理结果。合肥市人大对此作了先例，成立过特别调查委员会进行专项调查。

　　7、视察工作。人民代表大会闭会期间，各级人大常委会要组织人大代表对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行集中统一的视察，人大代表也可以持代表证就地进行分散视察。人民代表可以在视察中及时发现有关国家机关及其工作人员执行职务存在的问题，了解人民的心声和愿望，便于向有关国家机关提出建议、批评和意见，便于更好地履行代表职务。

　　8、接受法人和公民的申诉。我国地域广阔，人口众多，单靠各级人大的日常监督工作，并不能发现所有的违法问题。因此各级人大代表、人大常委会要确立代表接待日，配备精干力量做好信访工作，使法人团体和公民能够便利地向各级人大代表和人大常委会申诉，及时地反映问题。法人团体和公民遇到司法无法解决的问题，遇到宪法保障的权利受到侵害的问题，有权逐级申诉。各级人大常委会对与法人和公民提出的申诉必须及时做出处理，以确保公民基本权利得到实现，确保宪法和法律得到贯彻实施。

　　四、人大行使监督权的程序

　　人大行使监督权的程序，是指全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会、全国人民代表大会代表及地方各级人民代表大会代表行使监督权力开展监督工作的具体方法和步骤。我国人大行使监督权要遵循集体性质权原则，人大代表的监督权是通过各级人大及其常委会的具体组织活动实现的。

　　人大代表提出一般议案需要以一个代表团的名义或30名以上人大代表联名进行，提出修改宪法的议案需要由五分之一的代表提议。议案向主席团提交，由主席团决定是否将议案列入本人民代表大会议程。一般议案由全体代表的过半数通过，宪法修改案需由全体代表的三分之二以上多数通过。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例自公布之日起30日内，须报全国人民代表大会常务委员会备案，以便接受审查。

　　国务院、最高人法院、最高人民检察院的工作报告，县级以上地方各级人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告，乡、民族乡、镇人民政府的工作报告，必须在同级人民代表大会会议举行的七日前送交本级人大常委会或主席团，本级人大常委会办事机构或乡级主席团必须及时将报告印送参会代表，确保参会代表有足够的时间阅读报告和交流体会。报告机关应当根据代表提出的意见修改报告或向大会作补充报告，各级代表大会根据代表的审议意见对报告作出相应的决议，报告违被批准的，由大会主席团提出处理意见，提请大会决定。各级人大常委会每年有计划有重点地听取和审议人民政府、人民法院、人民检察院的专题工作报告，听取之前可以组织常委会组成人员对报告机关和相关单位的工作进行视察。

　　人大代表审议国家机关有关议案或工作报告时，有关国家机关应派人到会听取意见，接受询问，回答问题。全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者30名以上的代表联名，常务委员会会议期间，常务委员会组成人员十人以上联名，可以对国务院及其部门和最高人民法院、最高人民检察院提出质询案。地方各级人民代表大会会议期间，十名以上代表联名，常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会组成人员三名以上联名，可以对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院提出质询案。有利害关系的代表和委员应当实行回避。质询案提出以后，由大会主席团或者主席团常务主席决定是否要求受质询的机关给与答复，包括答复的范围和方式。可以由受质询机关在主席团会议、大会全体会议、有关代表团会议或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。提质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以提出要求，经大会主席团决定，由受质询机关再作答复。

　　全国人民代表大会会议期间，十分之一以上代表联名，可以提议组织特定问题调查委员会，由大会主席团提请大会全体灰会议决定。县级以上地方各级人民代表大会业由全体一组织关于特定问题的调查委员会。遇有重大违法事项，组织特定问题调查委员会时，与调查有利害关系的代表和常务委员会组成人员应当实行回避，不参加调查委员和工作。调查委员会应当向产生它的人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提出调查报告。人民代表大会或者人民代表大会常务委员会根据报告可以做出相应的决议。

　　人大代表参加执法检查和视察工作，由各级人大代表大会常务委员会作出统一安排。人大代表也可以持代表证就地进行视察工作。有关国家机关和相关单位应当配合人大代表进行的执法检查和视察工作，提供材料，汇报情况。各级人大常委会和人大代表均应接受法人和公民的申诉，人大代表决受申诉后，应及时向人大常委会报告，帮助公民和法人维护宪法和法律赋予的权利，纠正违宪行为和违法行为。

　　综上所述，人大监督权是宪法和法律赋予各级人大和人大代表的一项重要权力，加强和完善人大监督工作是完善人民代表大会的一项重要措施。如果将来国家设立专门的宪法监督机构，进行专门的违宪审查工作，人大监督权的实施将更有保障。

　　（肖太福，男，1966年生，北京市泰福律师事务所主任、中国人民大学法学博士，中华全国律师协会宪法与人权专业委员会副秘书长）

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