非常感谢博客中国有这样一个研讨。跟中国知名的历史学者在媒体上的对话，我主要是介绍一点情况，我原来都是在主席台上看到张思之老师，这次离得这么近，非常荣幸与高兴见到张大律师，非常好的机会，表示感谢。没谈这个话的时候我推托了很多次，我作为原来立法者，我没想到监督法引起社会这么大的反响和关注，除了搞人大制度研究学者以外，而且还有这么多律师关注，这是超出我的想象的，我不知道怎么说这个话题。在过去很多年，大家对它有很多的期望，有时候不忍心批评它，我处于非常矛盾的心态。我上午一直翻过去立法的资料，我客观介绍一下这个过程。这样也许会让大家了解《监督法》，我对《监督法》的期望和社会对《监督法》的期望。我眼中不是特别满意的《监督法》出来了，我们怎么能够充分利用它做事。我们不要期望很完美的制度，但是我们在制度下利用现有的制度做事这恐怕是我们目前的选择。

　　《监督法》媒体上有很多的报道，正面的宣传也是必要的，但是赋予太政治化的期望，发表的文章用笔名的方式发表的，有很多的优点和优势，为了宣传的需要，南方周末发表的“《监督法》给我们带来一点什么？”，最近媒体采访我，我也很少接受采访。

　　《监督法》是1990年正式提出来的，我非常清楚，当时是正好是八九以后，江泽民调到中央工作，在十三届六中全会上有一个讲话，我没有看到，当时是内部传达的。当时传达给我们的江泽民到中央工作就讲到人大工作，其中讲到两个问题，第一，总结人大四十年的经验教训，第二加强人大监督，制定《监督法》。他讲出人大两个重要的意识，当时他刚来中央工作，肯定讲方方面面的问题，像这样的建议，根据我在机关工作的经验，有关机关起草了稿子之后，拿到大会讲的，这样的建议也是当时全国人大两个很重要的问题。人大委员会要做一个人大紧急会议考虑八九的问题，所以提出来总结人大四十年的经验教训，加强人大的监督，制定《监督法》，讲了这个话之后，要落实江总书记的讲话的精神，专门搞了两个专题组，我当时在人大四十年的经验教训组，专门人力做课题研究，我在研究室待了十几年，很少有这么大的课题做研究。

　　因为当时《监督法》没有框框，就是为了加强人大工作的需要，为了监督宪法实施，当时《监督法》这个稿子很好，站得比较高，评价比较到位。采访前研究室副主任是比较理想化的，理想化的东西，人大工作者和社会对人大的期望，我介绍一下内容，我们可以比较一下，看看与目前《监督法》的异同在什么地方。

　　当时监督法有这样几条，一是规定了监督宪法的实施，明确规定监督宪法的实施，当时提出两个方案，在全国人大下面设立一个宪法委员会，全国人大宪法委员会的问题也是新的问题，因为在82年宪法起草的时候我们国家要不要设立宪法委员会，82年修宪没有采纳这个意见，这时候又重新提出来，包括在十三大报告起草的时候也提出这个问题，当时给中央提这个意见，当时也没有采纳，关于宪法监督委员会的问题，赵紫阳听到汇报之后，这个问题有待七届全国人大常委会研究解决。所以，监督法又把这个问题提出来，全国人大法工委工作的性质，明确提出来宪法的内容、机构、程序的问题，这是当时重要的背景。

　　第二个内容，这是人大常委会的一个监督法，监督法规范人民代表大会和选举人民代表大会常务委员会，第一稿没有管地方，人大除了宪法监督以外，就有一个工作报告，面临什么问题呢，工作报告是什么样的性质呢？在我们国家没有问题，报告肯定会通过，但是如果不通过怎么办？工作报告是什么样的性质问题，我们国家是人民代表大会制度的国家，是选举产生的，政府对人大负有工作责任，当时考虑我们的制度，到底是什么样性质的国家，工作报告没有通过，性质上属于人大对政府的工作不信任，我们没有采取只有倒戈的办法，这是我们立法中常常做的，授权常委会再听一次，听了以后，如果常委会再不通过的话，政府应该辞职，宪法有这样的规定。从现在来看，也是比较超前的，政府工作报告规定有这样一个情况。

　　还规定了专题工作报告，人大开会的时间比较短，不可能有时间做一些比较细的工作，特别是某个代表团的某个政府工作部门某些工作不满意的情况下怎么办？当时规定一个制度，在人代会期间听专题工作报告，专门委员会做专业工作报告，这个制度当时也是很超前的，专题工作报告规定主席团三人以上、代表团四分之一以上的代表联名可以要求政府做专题工作报告，有一点质询的性质，这是很重要的制度。

　　第三个重要的制度，对一府两院向全国人大常委会做报告，要报告工作，人大有一个职权，属于重大事项决定权，长期以来人大工作者针对重大事项决定权没有决定，所以很难操作，我们国家的权利转移的方式，过去是党领导一切，改革开放以后，党政共掌权利；党决定，政府执行，权力的转移到党到政府，人大属于后来者。转移的过程就存在着重大事项的决定，我们过去党政联合发文，现在很多重大事项也不到人大决定，人大工作者长期以来要求解决法律上的问题，对重大事项做一个界定，当时监督法草案做了界定，政治体制改革、国家联名建设中的突出问题、重大突发事件、国家重要外交活动，人民群众普遍关心的问题等，总有一个说法，列了若干项，这个事情应该到人大报告，这个制度为了解决人大常委重大事项决定权不到位的制度安排。

　　第四，审查国家计划和预算的内容，也有比较细比较程序化的规定，人大常委会行使国家财政预算的权力，计划的批准、预算的审查和批准。第二个权利是，计划、预算情况的执行报告，包括后来出审计报告。第三个权利是，计划预算在执行过程中的重大的调整和变更，必须交人大常委会报告，但是过去通常的情况下，这些东西一般是不报告的，好的地方跟人大打一个招呼。当时把草案计划预算拿来报告，有一个具体的东西，大概有十来项，人大适应国民经济发展速度，年度计划的综合平衡和年度计划的综合平衡，还是计划经济的体制，固定资产的投资和投资的比例，农业、教育、科技、文化、能源、交通重要部门的投入规模，信贷的规模、预算的总规模、基本建设的总支出，举债和行政管理支出，还有预备会的支出，使得人大审查计划和预算有比较可操作性的规定。这是当时制度比较重要的安排。

　　第五，关于撤职和弹劾的问题，特别是规定弹劾。人大对国家机构的权力很重要，我们国家人大是国家权利机构，和西方国家不一样，因为我们从法律上规定了一府两院的人事权的任免的权力，一府两院的领导由人大选举产生。法律上安排，一般人民代表大会选举政府的正职和副职，两院的正职由选举产生，下面这些城市由人大决定任命的，这个权力在代表大会选举产生他的权利就有罢免他的程序，人大常委会在代表大会的闭会期间有权力决定个别任免，政府部长的撤职得人大常委会进行，这是两个选择。

　　当时监督法做了比较大的草案，邓小平在80年搞党和国家政治改革，提出建立选举、控告、弹劾、弃职、罢免制度，我们要搞一个弹劾制度，因为邓小平说搞了弹劾，弹劾和罢免两个制度都是对没有负责任的政府官员弃职的手段。部长撤职、弹劾制度和罢免的制度不一样，有选举的权利就有罢免的权利。对不是你选举的官员从第三者的角度罢免他，这叫弹劾。在古代国外，检察院弹劾国民大会选举的官员只能是一个检察机构，任命的官员是皇帝任命的，但是我可以弹劾你，从监督的角度弹劾你，我们的制度里边没有这个，只有撤职和罢免，由人大常委会任命的它是可以撤职的，代表大会选举产生的官员，一年开一次代表大会，如果平常不开会，选举产生的官员，比如在省里面的正职省长有问题怎么办，由常委会治理、罢免。

　　第六，藐视全国人民代表大会罪。如果不协助人大与藐视法庭一样，藐视人民代表大会罪。这是修改的条款。我介绍一下当时《监督法》的框架是非常理想化的，非常超前的监督法，当时是为了回答社会的期望，人大工作者的期望。这个监督法我个人一直比较看好，可能我陷得太深了，我老停留在过去阶段，理想的《监督法》没有了，对现在这样一个监督法，大家如果知道这个背景，挺好的。

　　这个《监督法》大家比较一下就知道区别，原来那个《监督法》全国人民代表大会和常委会监督法，这个监督法是各级人民代表大会常务委员会监督法，这个监督法仅限与常委会、代表大会监督。为什么会出现这么大的转变？《监督法》出来之后，90年之后《监督法》没有正式提到台面，人大常委会的会内研究，没有给中央报，这是中国人大自己的法律。在96年、99年两次内部层次启动这个程序，修改这个稿子，每一次人民代表大会开会的时候都有不少代表提这个意见，要求制定《监督法》，总有一个交代，曾经起动过两次，每起动一次就往后面缩回一点，政府工作报告通不过就辞职，恐怕不能这么定，政府太厉害了，每启动一次稿子就缩水了。正式审议在02年李鹏委员长离任之前，这两件事比较来说，留下历史痕迹的事，一是《监督法》要审议，《民法典》要制定。大概不到一年的时间就注重这两件法律的实行。《民法典》不是物权法，十个法的民法典，把现有的法律凑在一块，物权法、侵犯法等。在02年审议把《监督法》要审议，那时候的审议我还是管立法，其中很重要的职责就是给领导提供法律咨询意见或者是重要的法律预案提交委员长会议的时候，给领导或者给委员长提意见，非常简要介绍这个法的特点和必要性是什么，有什么新的东西。

　　我记得当时找我的时候我提了几点意见，有90%的条款是现有法律中的条款，大概5%的条款是新的条款，但是是没有太有实用的条款，有5%的条款不是重要的条款。当时这个法律提交审议之后，争论很大，之所以争论很大，反馈意见很多，特别是地方人大常委会主任批评得很厉害。常委会主任知道其他的常务委员审议的时候不太清楚这个法是什么意思，因为人大常委会主任在地方人大知道哪些事情规定哪些事情没有规定，是能做不能做的问题，特别是十几年地方人大监督方式没有得到规定，包括个人监督的问题，包括述职评议和代表评议的问题，这是地方人大十多年创造的制度。

　　述职评议就是说由人大常委会决定任命的官员，主要是部长一级和厅局长一级，最高一级到副市长一级到人大做述职报告，搞得厉害的地方，要给你评分，打分有的打得很低，搞得很尴尬，评分很低的话，组织部门是不是要免职？有这样的争论，这是很厉害的。代表评议，由人大代表组织代表小组或者人大组织对政府或者司法部门工作进行评议，这些东西是地方人大创造的，当时稿子删得差不多，宪法委员会已经没有了，重大事项决定没有了，地方人大创造的制度要不要规定？已经差不多没有了。到现在这个稿子，为了避免争论的问题，我就不规定了，我就只规定常委会，所以这是很大指导思想的转变。《监督法》把现有法律规定人大常委会的职权加以集中化，有一些地方加以程序化，这个制度就包括工作报告制度，常委会没有权利听取一府两院的工作报告，这些年来有一个制度，常务会上可以听取一府两院的专题工作报告，听了之后怎么办呢？我们可以把大家的意见集中起来，给政府有关部门反馈，你们应该改进。再一个就是审查批准决算和国民经济计划发展情况的报告。第三个制度是关于执法检查的制度，执法检查的制度是关于法律所规定，92年人大常委会起草关于执法检查的若干规定，这个规定没有超出执法检查的若干规定。法规规范性文件的备案审查制度，大家感觉到是新的，但是一直这样做，法规必要审查，中国人大制度写得很多了，怎么改变，原来是联络局在做，后来是秘书局在做，后来法工室也在做。我要提醒大家大家注意的是，法规必要审查不是文献审查，这是两个东西，这里面的制度是有区别的。媒体是有区分的，文献审查的制度已经建立了，其他的就是询问和特定会议调查的制度，这些制度的安排没有超过我们的议事规则，法律大概是这样的情况，大家可以比较。

　　之所以过去比较关注《监督法》，不是考虑政治，而是从立法制度的角度批评它，为什么批评它？任何一个法律的制定需要有一个调整对象，特定的调整对象法律没有位置，《监督法》调整对象是人大，把人大的职权实施起来，法律应该解决两个问题，我们的人大和人大常委会法赋予它的权力不够，这是一个要解决的问题，如果不是这个问题，组织法对人大赋予的权利是充分的，人大职权是充分的，没有说赋予新的职权，不是这个角色。

　　另外一个角色现有法律已经有这个职权，我有程序，实施不了，不好操作，所以我要立法解决程序问题。搞人大立法制度的学者观点来讲，找西方国家监督法找不到的，因为国外没有这样的法，议事规则就解决了，议会法和宪法解决职权的问题，议事规则解决程序问题，我们也有宪法、组织法和两院议事规则没有解决程序问题，议事规则解决不了程序问题，也不好在《监督法》解决，涉及到的问题是政治问题。《监督法》的力度就是这样考虑的，要么夭折要么就没有内容，不像现在的《监督法》弄了具体工作的制度，该要回答的程序没有回答，比如质询怎么办，质询调查出来的问题怎么办，都涉及到后面的法律责任，是不是应该罢免和撤职？以前的议事规则没有回答这个问题，我不是跟大家说消气的话，还是有很多的事情，制度层面归大人大监督应该公开，这是一个好的制度。第二，预算监督就是程序化了，比如预算审查应该审查提交哪些东西，有一个比较具体的规定。人大的工作别搞那么多监督，牵牛鼻子的监督就是预算审查，管钱袋子的事情，这方面有一些进步。法规审查时有很多的事情要做，我们是不是可以用这个制度提一些问题，我们可以引用监督法提出法律审查的制度，是不是能够行动起来。

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