公益诉讼之路愈走愈清晰
2011年09月19日
9月6日，康菲石油公司宣布，公司将就在中国渤海湾蓬莱19-3油田发生的溢油事件设立基金，根据中国相关法律承担公司应尽的责任并有益于渤海湾的整体环境。但这并不是事件的结束，通过中国公益网组织的“渤海溢油维权律师团”，接受了河北昌黎县大滩渔港近200名养殖户的委托，已经预备提出公益诉讼，最大限度维护大滩养殖户的合法权益。从1996年首起公益诉讼开始，到近日的“渤海湾漏油”事件，我们可以感受到：随着普通民众的公民意识加强，公益诉讼的发展脉络也日益清晰。
发展之初
公益诉讼大多已成“悬案”
从1996年1月，福建市民丘建东状告邮电局多收他0.6元、索赔1.2元的一块二官司开始，中国的公益诉讼就诞生了。随后，银行跨行查询收费、郝劲松起诉铁道部等都是中国公益诉讼历程中的典型案例。
提起公益诉讼，作为深圳市民至今难忘的，是十年前在深圳证券交易所上市的“亿安科技”诉讼案件。
2001年下半年，股民对“亿安科技”因虚假陈述而遭受损害，提起了证券民事赔偿诉讼案件。
这是中小投资者状告上市公司因民事欺诈要求赔偿的典型案例，这次诉讼采用了原告人数固定的共同诉讼形式，在起诉后没有办理委托手续的其他受害投资者不能加入此案的诉讼。此次原告人数为363人，除了普通投资者，还有南方某家机构投资者。此次诉讼共有7个被告，除欣盛、中百、百源、金易、四家投资顾问公司外，还有亿安集团、亿安科技、罗成（曾经担任亿安集团和上市公司亿安科技的法人代表），是当年非常典型的公益诉讼案件。
然而，此案最后以北京、广州两地法院“暂不受理”而告一段落。
法院方面没有阐述“暂不受理”的具体理由，但当时的舆论普遍认为，公益诉讼没有纳入民事诉讼法律体系，与《证券法》相配套的证券民事赔偿司法解释尚未出台，一些可适用的条款又明显缺乏可操作性，都是是促使法院作出“暂不受理”的主要原因。
解读
没有公益诉讼
遑论保障大多数权利
“亿安科技”民事赔偿案等因成为“悬案”，引发了法律界各界对公益诉讼的思考。
“随着现代经济的快速持续发展，整个社会生活结构与人文地理环境——都会不可避免地发生重大变化。”深圳的竞德律师事务所律师司贤利告诉记者，“越来越多的事件涉及到了公益诉讼，近些年来，世界范围内的各种有关公害、灾难、及消费者、投资者权益保护问题所引发的群体性纷争不断产生，不论是直接对人侵害，例如生命、人体健康、财产的伤害毁损，或是间接对人侵害，美国三哩岛核子污染事件、印度农药厂毒气外泄事件、亿安科技上市公司虚假陈述欺骗股民案等等，不胜枚举。”
比如“亿安科技”事件，司贤利认为，他们看到的不仅是令人失望的事件本身，而是更重要的隐藏在类似案件背后的公益诉讼的法理：理念、机构、形式和实现的手段等。“亿安科技”事件成为悬案，没有合理地解决群体性争议，直接让人质疑监管者的职责。不过同时，监管者惟有依民事诉讼法的规定，旗帜鲜明地支持投资者的诉讼请求，保护投资者利益的政策性宣示才能转化为具体的行动，从而赢得投资者的信赖。而从这点看来，公益诉讼没有再民事诉讼法中有特别的地位，这也是“亿安科技”事件不被法院受理的原因。
发展中
诉讼未达到预期效果
公益诉讼，在以前一直是法律界人士比较少涉猎的一块。深圳市律师协会的几位律师都表示，深圳律师对公益诉讼的研究不多。
深圳近年备受关注的公益诉讼事件，是2010年12月29日，晶报报道的《2名残障人士机场登机遭拒》事件。2010年12月28日，在深圳义工刘敬文的陪同下，深圳残疾人郑卫宁、刘海军到北京首都机场办理登机手续。因为其中一人“一步都不能走”，而被深圳航空公司拒绝登机，经首都机场工作人员调解，签订了深航方面提供的“安全免责”条款后，方才登上飞机。
为此，郑卫宁委托律师团，提起了公益诉讼。后来由于双方达成和解，这起公益诉讼并未立案。经此事件，公益诉讼再次走入深圳市民视线。
而在今年8月中旬，昆明市中级人民法院环境保护审判庭正式立案受理了第一起环境公益诉讼。
2008年底，昆明中院成立了继贵阳、无锡之后的又一个环保法庭。云南当地的法官通报了昆明的污染情况，作为备选的案件包括云南黄磷厂、昆明市区噪音污染，还有污染钉子户阳宗海国电。重庆市绿色志愿者联合会会长吴登明，原本一度被认为是提起诉讼的最合适人选，他自己也在2010年5月，向昆明中院立案庭提交了状告国电阳宗海发电公司的起诉书。吴登明对起诉阳宗海国电案也给予了颇高期望，“国电很强势，如果胜诉有破冰之旅的意义，而此案胜诉的可能性又很大。”在吴登明看来，昆明环保法庭也需要有影响的案件来彰显价值。
等到公益诉讼递交时，所有人都有些疑惑。6月21日，昆明市环保局正式向环保法庭递交了诉状，状告辖区内两养猪公司（实为一个法人）污染地下水源、致使附近一千多名村民出现饮用水危机。8月12日，环保法庭向两养猪企业送达了立案通知书。
不少公益律师对此表示非常失望，中国政法大学污染受害者法律援助中心公益律师张兢兢质问：“难道我们的环境公益诉讼就只能起诉养猪场、养鸡场？”
最新焦点
公益律师团将介入“渤海湾漏油”事件
中国公益诉讼网组织的律师团，对“渤海湾漏油”事件已经密切关注了3个月。
6月4日，国家海洋局北海分局接到康菲石油中国有限公司（以下简称康菲）报告，称蓬莱19-3油田B平台东北方向海面发现不明来源少量油膜。
6月17日，国家海洋局北海分局接到“中国海监22”船报告：蓬莱19-3油田C平台附近海域发现大量溢油。随后康菲报告，C平台在钻井作业期间发现油气气泡出现在海面，C平台C20井在钻井作业中发生小型井涌事故。该平台距B平台附近的海底渗油地点约两英里。
业内人士分析，由于在2012年合同到期后，对油田享有49%权益的康菲中国需将开采作业转交给中海油，“为提高采油效率，增加当期收入”，康菲公司违规作业，破坏了油层高压区造成漏油事故。
针对蓬莱19-3油田溢油事故造成的海洋生态环境破坏，根据《海洋环境保护法》关于海洋生态索赔的规定，国家海洋局将代表国家对康菲公司提出生态索赔。
为向渤海湾蓬莱19-3溢油事故的责任方提起海洋生态损害索赔诉讼，经国内法律和海洋专家组评审，国家海洋局北海分局的法律服务机构团队公开选拔基本结束，中国的官方律师团队已于8月底正式披挂上阵。
与此同时，8月29日，“渤海溢油维权律师团”成立。通过中国公益诉讼网组织，北京市资略律师事务所接受了河北昌黎县大滩渔港近200名养殖户的委托。此外，北京盈科律师团也已经取得了河北乐亭、昌黎两地近200名养殖户的委托授权，为其免费代理维权活动。
解读
事件成公益诉讼“转折点”
“渤海溢油维权律师团”律师认为，受损害养殖户数量多，受害范围大，维权困难，且与石油巨头在信息、技术和资金方面存在的极大落差，为了最大限度维护大滩养殖户合法权益，才考虑由北京市四大律所支持，五大律师带头，多名律师参与。
律师团主要由北京市资略律师事务所，北京市魏汝久律师事务所，北京市义派律师事务所，北京市德勤律师事务所提供支持；由中国公益诉讼网主编、司法高等研究所公益法研究中心主任、资略律所执行主任李刚律师，全国律协环境法委员会委员、北京律协宪法专业委员会副主任委员魏汝久律师，北京律协宪法专业委员会副主任、德勤律所徐灿律师，义派律所主任王振宇律师，资略律所张秋敏律师五名律师带头，多名律师参与。他们将免费为受损养殖户维权案件提供代理服务。
8月14日，中国公益诉讼网、北京市资略律师事务所代表赶赴昌黎对大滩渔港扇贝养殖户的受损情况进行调研，据养殖户代表统计，大滩范围内共有一千余养殖户，并明确表示会有600余名养殖户接受委托。扇贝损失经粗略统计在5个亿左右。相对于其他渔港，大滩渔港的养殖户对律师的介入是比较欢迎的。截止到2011年8月29日，已经签订授权委托书的养殖户有180余名。
养殖户目前关心的几个问题：律师团人数、实力到底是什么情况；案件应该怎么办理，需要他们做些什么；政府方面是什么态度。
“就养殖户维权目前主要的几种思路和难点：一是走正常的共同诉讼程序，难点在于取证，以及相关损害事实以及因果关系的证明；二是如果损失情况无法证明可以要求政府承担怠于披露信息义务的不作为责任，但在国内上无先例；三是敦促农业部门进行评估维权事宜。”德勤律所徐灿律师表示。
而目前案件进展是：政府主管机关：一方面农业部成立的调查团到河北进行调研；另一方面海洋局成立了联合调查组。养殖户方面：主要是委托了律所进行维权。“公益诉讼遇到的阻力是可以想象的，但是我们希望能共借此机会，让案件成为公益诉讼的转折点。”律师团的公益律师如此希冀。
解读
1诉讼边缘化而困难重重
针对昆明中院的这起案件，法律界人士也有深刻的剖析。
虽然公益律师都希望，公益诉讼案件能够切实地解决“大事件”，但是针对“养猪场污染地下水”这起公益诉讼小案件，昆明市环保局法规处处长张永军介绍，法规处就足足准备了半年。
2010年1月，昆明市检察院向昆明市环保局发出了《民事督促起诉决定书》，督促负有监管职责的市环保局提起环境民事公益诉讼。检察院是在一次环保联动执法过程中抓住的这个机会：两养猪企业违法排污，致使村民生产生活用水遭严重破坏。2009年12月，企业所在地官渡区环保局对两养猪企业实行了行政处罚：包括50万元的罚款，停止养殖、杜绝污染、恢复原状。
在环保局看来，这是一起“相对来说比较成熟、好操作的案件”，“污染的后果已经存在，影响的范围也很明显，搜集证据、鉴定评估也比较容易做”。因为依照昆明市相关规定，有资格提起环境公益诉讼的主体包括环保局、检察院和环保NGO组织。环境公益诉讼的难点就在于原告问题，昆明市虽然规定了适格的原告主体，但对于提起诉讼，并没有强制性要求，换句话说，即便是环保局、检察院，也没有提起环境公益诉讼的义务。更大的挑战还在于，提起诉讼还将面临着技术、资金等一系列的难题。
在准备此次诉讼时，昆明市环保局委托一家鉴定机构鉴定被污染区域地下水的水文走向，当时的报价是33万元，这对于环保局来说无疑是一笔巨款。环保局准备打公益诉讼要反复斟酌，并非正轨民事诉讼的公益诉讼的案例立案后，是否有必胜的把握？一边承载着法律界的期望，一边是提起诉讼的顾虑多多、困难重重。
这不仅就是环境公益诉讼面临的现实问题，也是公益诉讼面临的现实问题。
2公众对“公益诉讼”认识有偏差
公益诉讼边缘化，公益律师处境比一般律师艰难，这是业界的共识。
2010年3月25日，北京大学官方网站发布了北京大学社会科学部的机构撤消公告，北京大学法学院妇女法律研究与服务中心是被撤消的四家机构之一。这个中心做了主要是做公益诉讼工作，中心领头人郭建梅也是中国最出名的公益律师。
郭建梅从几年前，就曾亲自接拍广告，并将代言费全部捐给了中心，而她领头的千千律师事务所也去代理商业案件，为中心的公益事业提供支持。
东方公益法律援助律师事务所是北京市司法局批准的中国第一家公益性的非营利律师事务所，直到现在，它也是全国唯一一家名字里含有“公益”两字的律师事务所。
在社科院法学所的一栋小楼里，东方公益法律援助律师事务所有一间不足10平方米的小屋。谢海青正在这里值班，多数时间里他得接听来自全国各地的法律咨询电话。
“一般都是些法律咨询，每年代理的公益诉讼案件并不算多。”所里的律师多是兼职的法学所教师，他们更专注于一些法律冲突问题，并根据各自的研究或兴趣，有选择地代理一下公益诉讼，其中多是他们认为有重要意义的。有不少上访户要求所里的律师给解决问题，不然就赖在所里不走，“抓着我们公益律师，就像抓着了救命稻草。”谢海青说，时间长了，自己甚至都变得消极了，而许多现实问题，真的不是公益律师能解决得了的。更何况，有人认为“公益律师”就是不收费的律师，而完全不明白“公益诉讼”的意义。
“公益诉讼一般指受害者人数由数十人至数十万人，造成了严重的社会问题。公益诉讼的特点是：违法行为具有单一和重复性，争点具有共通性。合理地解决群体性争议，才涉及到公益诉讼。这种诉讼并非只有一个原告存在利害关系，而是以多数人的共同利害关系为背景，没有这个前提，公益诉讼也就无从谈起。”深圳市竞德律师事务所司贤利律师解释。
而16年过去了，公益诉讼也正在从概念往立法的方向迈进。中国人民大学教授江伟组织起草的民事诉讼法的专家建议稿（2008年4月1日已颁布施行）里呼吁把公益诉讼完全纳入进来，虽然最后没有被吸收，但这已被公益诉讼的践行者们看做是理论界的呼应。
