印度的乡村自治及其与中国的比较
中国社会科学院农村发展研究所 党国英
来源：公益中国网 发布时间：2009-6-2
党国英教授与会发言
2006年2月，我随中国改革发展研究院（海口）的团队到印度访问10天，走访了印度的一些官方部门、研究机构以及村庄，阅读了一些第一手材料，对印度乡村自治的情况有了一些了解。印度的乡村自治工作做的比较早，但进展并不是很顺利，其中的经验值得我们思考。本文拟对印度这方面的情况做一个介绍，在有些方面还要与我国的情况做一个比较。
一、印度乡村自治的社会经济背景
（一）经济发展状况
印度是一个经济欠发达的国家，农村人口仍然占多数。上世纪摆脱英国殖民统治以后，经济发展获得了一定成绩，特别是粮食实现了自给自足，还有一定的出口。但总来说，印度的经济发展并不快，与东亚经济发展相比，还十分落后。
印度的官方语言有22种之多，使得英语不得不成为一种最为流行的语言，但因为基层社会文盲较多，对穷人景况的改善很不利，使他们离开家乡到城市工作很困难。
印度的农业增长在上世纪90年代呈下滑趋势，粮食生产的增速已经赶不上人口增长的速度。
印度在上世纪60年代就开始部署土地改革，但这项工作也不尽人意。目前仍然有1300万农民没有土地，这些农民主要为地主做工。乡村农民大约有400万进入城市做工，且没有任何保障。在城市，穷人也没有获得有效帮助；政府为他们盖了一些房子，但因为房子比较偏远，那里没有生存资源，他们要到市区谋生需要交通费，另外还要支付房费，水电费等等，使他们宁愿住在市区的马路边，由此形成了亚洲少见的贫民窟。
政府对土地拥有最高限额，每个农户不能超过10公顷，各邦根据自己的实际情况对限额有所调整。印度学者说，灌溉地每户不能超过７公顷，非灌溉地不能超过１５公顷。产茶叶的地没有限制。对于没有土地的农民，政府给他们划了盖房子的土地。但这一项改革只在三个邦做的比较好。其他一些邦也在做，但做的比较慢。在东部一些省，低种姓人没有土地，其他地方低种姓的农民有贫瘠的小块土地。
种姓制度是印度的一项沉重的历史遗产 。1951年，印度有5000万低种姓和低等部族人口，现在有2.5亿以上。从上表可以看出，低种姓的人口（SC）与少数民族（ST）超过了总人口的25%（新的数字Tribals 7.5%，Scheduled Castes 15%.），而在印度2亿6千万贫困人口中，SC和ST人口占的比重更大。这两部分人中文盲的数量都在50%上下，其中妇女中的文盲差不多都超过了60%。
印度的28个邦和7个联盟体对低种姓和低部族人口的援助情况可以看出，这种支出的力度近年来没有增加。可以看出，印度百姓的营养状况在上世纪80年代以后出现了恶化的趋势，农村居民的情况更糟。
Relations 的负责人Rajiv Kumar 讲，新一届政府加大了投资，加强了市场化的步伐，又有许多私人企业到农村发展食品加工业，农村就业和农业又有了改善。
（二）经济体制
按我的理解，一个市场经济体应该有这样几个特点：第一，产品市场是开放的，除过自然垄断行业之外，其他行业应该有相当程度的竞争性，国家对产品流通的控制应该比较弱。第二，要素市场是竞争性的，国家对要素流动的控制应该比较少，这就要求在竞争性领域保持相当比重的私有制经济，并且劳动者的权利应该是平等的，否则劳动力市场就谈不上自由竞争。第三，政府服务应该是规范的、透明的，政府政策的制定应该以民主制度为基础，这样会降低企业经营的风险。第四，市场应该是开放的，在国际产品市场上应实行自由贸易原则，在资本市场上也应该有一个相当的开放度，且汇率政策应该以货币自由兑换为基础。如果按这些标准来要求，我以为印度的市场经济该打一个大的折扣。
目前掌握的资料还不能让我们看到印度对产品市场的政策全貌，但从已经一些小的方面看，印度政府对产品市场还是有相当高的管制程度。在印度农业部，有一个专门的委员会，监控20余种农产品的价格。这种监控的有效程度如何我们还不能确定，但监控本身常常会扭曲市场价格，产生人为的低效率。在一个看似专门给外国人卖东西的商店，店里商人告诉我们，这里的货物是不能讲价的，因为政府对商品的价格有规定。在一番讨价还价之后，最后大家买到几样东西，是按照一个固定的比例打折扣的。
从对农村社会经济管理的情况看，印度政府也是蛮有特点的。印度有三个部涉及农村和农业，一个叫做农业部，一个则是农村发展部，还有一个可以叫做农村政权建设部。三个部长都是内阁成员。我们想知道为什么不能合并为一个部，有的学者告诉我们这种情况和党派利益有关。我们很想了解农村政权建设部的工作情况以及他们的政策落实情况，得到的信息是，真正落实好的是几个由共产党领导的邦，其他邦就不怎么样了。三个平行的官僚机构负责农村工作，在我们看来也未免有点繁文缛节了。过去曾有报道说，在印度要注册一个企业，是非常麻烦的事情，因为官僚机构的手续难办，看起来这个报道不假。
印度的对外开放程度低，已经人所共知。这样的好处是可以保护民族工业，但如果过分了反倒会阻碍民族工业的发展。在印度街道上跑的主要是印度品牌的汽车，进口汽车主要是韩国的和日本的品牌，数量不多。但保护下的汽车工业会不会走上台湾汽车工业的道路？这还真是很难说的事情。这两年新的印度政府在对外开放方面的步子迈得大了一些，外资进入的数量增加了。德国人告诉我们，最近印度人把新德里的国际机场卖给了德国企业，这样的举措让德国人也感到惊讶。在我们看来这真是一个好的迹象，因为那个机场实在是太寒酸了。如果要真正搞市场经济，印度的开放程度还应该大大提高。
从劳动力流动性看，也很难说印度是一个成熟的市场经济体。据了解，印度1300万农民没有土地，还有更多的人只有小块土地。按说在这样的情况下，应该有很多的农民进城务工，但实际上乡村农民进入城市的只有400万，他们在城市做工但没有任何保障。从农民的比例来说，这个流动性远远不能和中国相比。劳动力不能流动，这说明最基本的要素市场不完善，缺乏竞争性。另外，印度低种姓的人就业非常困难。因为政府法律的干预，在大学里有10%的低种姓职员，在政府里有22%，但在私营企业里则没有他们的踪影，因为私营企业会因一些借口拒绝雇佣低种姓的工人。可见，印度的社会隔阂仍是根深蒂固的。
二、印度的乡村自治
（一）基层自治制度
印度的政权层次分为中央政府、邦级政府（包括人口少的7个联盟体）、地区政府（Districts）、小区政府（blocks，一个地区政府下面有10个左右）和村级政府（每个小区里有20个左右的村）。通常讲到乡村自治包括了后三个层次。
印度独立前已经有地方政府，最基层的政权设为镇（Town），官员实行任命制。上世纪50年代后期，三级基层政权开始形成。1978年后，地方政府的架构成为政治制度的一部分。
1992年，印度完成了第73和第74次宪法修正案，对自治政府的建立做了法律规定。其主要内容是：
1.确定Panchayats （乡村自治政府的印度语名称）和Municipalities（城市基层政府）是自治政府机构。
2.确定乡村民主制度的基本单位是村（Gram Sabhas），所有成人应被登记为选民。
3.乡村自治政府为三级（ village, intermediate block and district levels），人口小于200万的小邦分为两级。
4.每一层次的议员席位都由直接选举产生。
5.每一层次都会按照人口比例给低种姓的人群留下议员席位。
6.在席位中妇女必须占三分之一。
7.议会每届5年，每届议会选举必须在上届议会任期届满前完成。
8.由独立的选举委员会负责选举工作。
9.各级乡村政府根据宪法提出的29方面的要求准备经济发展和维护社会公正的计划。
10.各基层政权还可以确立的自己的税费征收项目，但应受中央和邦级政府的节制。
11.在每个邦，由其财政委员会根据自己的财力确定支持城乡基层政权正常运转的原则。
宪法修正案提出的29项关于乡村发展的内容主要包括：妇女和儿童的发展；中小学教育；成人教育和非正规教育；健康、卫生以及医疗机构的建立；家庭福利计划；包括残疾人护理在内的社会福利计划；饮用水安全；民主基础的扩大等等。
印度政府在联邦一级分为下议院（Lok Sabha）和上议院（Rajya Sabha），议员共793名，分别有 543和250名议员。在邦和地方联盟一级设有28个邦议会（State Assemblies）2个联盟组合议会（Union Territories），共4508 议员。
在地区以下（District and Below ），有32,01227议员。地区一级的535个单位有15815名议员，其中200个地区有女性政府首脑（Women Presidents），5912个小区政府有145412名议员，其中1970个有女性政府首脑。231630村一级政府有 2971446名议员，其中77210 个有女性领导人。在地区以下的议员中有大约800000名低种姓（SCs/STs）议员。
印度学者认为，实行基层自治政府制度以来，印度取得了一些成绩，其中包括扩大了低种姓人口的政治参与程度；妇女通过选举活动介入了公共事务，并显示了活力；显示了基层民主对于邦一级和国家一级的民主的重要意义；权力扩散和人民参与发展的概念开始深入人心；基层政府成为未来领导人的摇篮；妇女在地方政府中的作用有了生动证明；志愿者事业开始获得发展；人们开始关注腐败问题；民间兴起监督政府的运动与组织；政府行为有所改善等等。
（二）妇女权益问题
印度的妇女问题和印度的历史和宗教有关。最为世人所诟病的是，印度妇女在出嫁时要她的家庭支付很高的嫁妆费用，如果费用不足，新娘就有生命危险。应该说印度独立以后为改善妇女状况作了很大努力，法律已经赋予女子与男子一样的平等权利，并在一些具体的法律中了有了对女子权利进行保护的规定，但总体看来，现实中的妇女状况还是不很好，在农村尤其不好。
在访问印度一个村庄的时候，我们注意到，女人沉默寡言，几乎不与我们搭讪。男子们很多尾随着我们，看起来就是满足欣赏亚洲“老外”的兴趣，多少显得游手好闲。在当街上，几个男性老人抽着印度特有的大型烟具，悠然自得。但在街道的另一头，一位老妇和一位中年妇女正在制作牛粪饼（印度农村的燃料），两手拍好粪饼后整整齐齐地贴在墙上。走到田里，见几位妇女正在收拾甘蔗，尾随我们的男人告诉我们，她们是穷人，正在给地主收拾甘蔗。她们砍下甘蔗，剥好皮，整齐地码放在一边。她们的劳动报酬是甘蔗的叶子等废弃物，由这些东西他们可以换来一些食物或零钱。在一处水井旁，也是几个妇女在打水，打好水之后将水罐顶在头上回家。
如果问问印度农民，养女儿好，还是养儿子好，他们会回答当然是养儿子好。一位农民告诉我们，说如果一个家庭养了两个女儿，那就意味着这个家庭不可能有好日子过。有的农民实在很穷，没有能力支付嫁妆费用，但又要出嫁女儿，就用买拖拉机的名义向银行贷款，买到拖拉机后立即卖掉，便换来了女儿的嫁妆。我相信，印度政府有措施鼓励农户购买大型农机具，但社会习俗坏了他们的政策的效力，这真是很遗憾的事情。嫁妆少了，男方家庭把新娘烧死的事情已经不是普遍现象了，但零星的案例还在发生。
其实，让妇女在屈辱中生存，同样是可怕的冷暴力。妇女在辛勤地劳作，但男人们却支配着她们。在村庄里，我们要和一家人照张相，女主人都要征询男人是不是同意。一个女人即使作了母亲，还可能受到男人的虐待。一个印度人告诉我们，儿子也可能虐待母亲，这个时候，母亲可能跑到已经嫁出去的女儿那里求救，只有在这个时候，她们才感到生女儿好！
法律规定在村一级的权力机构（相当于我们的村民委员会）中，妇女应该占三分之一，低种姓的人应该占三分之一，但在我们访问的一个村子中，这个比例并没有达到。问及一些印度的学者，他们说我们访问的那个地区，法律很难落实。可是，这个村子是距离新德里不到一百公里的地方啊，这样的地方不能落实法律，其他地方又怎么样！印度人还告诉我们，即使在村级权力机构中有女人的代表，男人们仍然可以独自作出决定，全然不把女子的意见当一回事，女子们也是无可奈何。
（三）基层自治的难点
以为颁布一部民主宪法就建立了民主制度，这实在是浪漫主义的想法。如果民主的规则仅仅停留在纸面上，停留在宪法的条文上，而实际情况却相去甚远，这样的民主制度恐怕要大打折扣了。通过到印度的考察，加强了我的这种认识。
印度的民主大概属于上流社会的民主。因为印度长期作为英国的殖民地，印度上层社会能很好地使用英语。真正能很好地使用英语并受到良好教育的是少数，他们能很快认同西方的价值观，并努力去实践这种价值观。但印度的社会基础结构却很难支撑上流社会所认同的制度。
其实，民主制度作为一种公共权威的认同和维护方式，是需要一定社会基础结构的，否则，历史上就不会出现部落社会的族长制、皇权制和有时发生的宗教独裁统治。当人们的交易活动在熟人社会之外频繁发生时，才可能产生对真正民主制度的需求。这是我的一种理论的认识，就不必多说了。
印度社会的弱势力量主要由乡村妇女、低种姓人群和少数民族部落组成。这些人群受到传统制度的压迫，没有享受到印度宪法上载明的民主制度的好处。1956年印度才开始在基层社会推广自治选举制度，此后也是一波三折，地方选举中渗透了种姓制度的元素。这种制度到现在也没有被完全消灭，在农村还有相当大的影响。在农村地区，不同的种姓之间是不会通婚的。基层政权在上世纪70年代之前很少能自由选举，又因为法律限制党派在基层的活动，民主选举就受到更大的制约。多数基层政权在受教育程度较高又拥有土地的高种姓人把持之下。
到1978年，印度才在基层选举中引入政党间的竞争，到上世纪末期地方政党的活动才刚刚有了一点气候。这种情况也说明，印度的基层民主发展也是不成熟的，因为民主选举的规范总需要一定程度的竞争，而竞争难免导致政治派别的活动。从一般规律来说，民主制度发展的似乎真是从上至下逐步推进的，民主权利也是逐步由男子扩张到女子，由富人扩张到穷人。这个过程的长短与一个国家的基础社会结构有关。印度的种姓制度和部族社会的部族特征，显然阻碍了这个过程的进展。
印度人举行的婚礼在某种程度上反映了其部族社会的特点。婚礼的繁文缛节难以一一细述，而最令人难忘的是参加婚礼活动的庞大人数。我们观摩了两场婚礼，发现每一场婚礼参加的人数都达上千人之多。我们问主人，这些来宾的身份是什么，他们回答说都是新郎和新娘双方的各类亲戚。这么多的亲戚来参加婚礼，先后热闹两天时间，可见家族纽带对于印度人是十分重要的。
印度学者认为，印度的民主发展的缺陷主要有：守法意识薄弱；公共意识和勤政意识薄弱；责任心的缺乏；决策的基础还广泛；制度运行的规则与程序还不规范；村庄发展计划中精英阶层的影响过大；官员与低种姓人员共同工作的契合程度低；政党的政治意志缺失等等。
对目前推行的基层民主构成的威胁的因素主要包括：现存政府与传统村庄社会结构对民主制度的抵触；种姓、阶级和性别间的不平等；中央和地方政府的政治集团在利益分配中的摩擦；乡村精英与权势阶层不甘与弱势阶层分享权力的倾向等等。印度年轻学者把“政治家、官员、地主及其封建因素和承包商”看作民主的四大敌人。
三、中印农村基层自治制度的比较及其启示
比较中国和印度的农村基层民主政治发展，是一件困难的事情。一方面，对印度的情况了解得还很不够，另一方面，两国的历史文化和现实发展背景有极大差异，在一些方面没有可比性。下面的比较是在相当有限的信息下做出的。笔者在比较中参照了欧洲民主政治发展的特点。
（一）中印两国历史、社会和政治背景的差异
从历史条件看，中国在很长时间里是一个集权社会，政府对乡村社会有强大的控制能力，尽管中国有所谓“皇权不下县”之说。印度则在很长时间里是一个部族社会，中央权威没有很好发育。印度的22种官方语言的存在就说明它在结构上仍然完全未使部族社会结构解体。这种情形对民主政治发育的影响是复杂的。
垂直控制过于强大从本质上说是不利于民主政治发育的，甚至可以说是与民主政治的原则相冲突的。民主政治的规则，特别是代议制的规则，蕴涵着地方自治，因为政治家会在议会里为自己的社区争取利益，议会斗争会在自治与集中之间产生一种平衡，这种平衡可能是建立在最大限度地保持自治的基础上的。
但是，在集权控制的传统之下，一旦高层政府发动民主改革，可能会较快地推进改革的进程。印度发动民主改革已经有半个世纪之久，高层政府的决策过程缓慢，法律贯彻没有力度，与中央权威的衰弱有一定关系。
中产阶级的崛起可能是民主政治建立的重要条件，而部族社会的解体是中产解决崛起的必要条件。欧洲社会在民主改革之前，也具有某种部族社会的特点，例如，德意志帝国曾经有过数十个小诸侯国。甚至连英国这样的国家也不统一，至今连语言的统一也没有完成。但是，欧洲中部和西部国家在中世纪后期和近代发生的一系列事变中创造出一个中产阶级，这个阶级成功地按照自己的商业利益要求创造了民主制度。印度中产阶级没有创造出来，到现在也难说它有一个强大的中产阶级。中国的中产阶级目前正在形成，尽管有知识界的人士必于置之死地而后快。从这个意义上说，中国和印度具有相似性；中国比印度早走了一步，但最终谁走得顺利，还不敢妄下断语。
等级制度是影响民主政治发育的一个重要因素。任何一个国家都有等级制度，但像印度那样的等级制度，在世界上还是十分罕见。中国元朝曾有过短暂的类似印度的等级制度，但因为这个制度与中央政府控制的政治机制过于不协调，很快就消失了。印度的地理环境并不复杂，按照一些学者的说法，印度也应该发育中央集权制政府，因为印度也有水患等问题，但印度却发育了一个相当凝固的种姓制度，这是一个谜，有待我们找到答案。中国古代的等级关系不稳定，就是在下层社会也有“王侯将相宁有种乎”的意识。等级关系弱可能有助于下层社会接受民主意识。
（二）中印两国民主政治发育水平的比较
因为没有深入了解印度乡村民主政治发育的水平，特别没有设计一套指标来刻画中国和印度乡村民主政治的发育状况，使这个比较很难有确切的意义。但从一般观察看，中国农民的民主政治意识要好于印度，中国农村妇女对公共事务的影响也要高于印度。
从法律的完备程度和民主政治运行的技术层面看，印度法律体系内涵的矛盾要少，最基层在选举过程中不会受到上级政府的过多干预。按照印度的官员的说法，印度已经是一个民主国家。不容否认，印度公民有相当多的自由权利，但从总体上看，印度的民主还是一个上流社会的精英民主，农村社会的民主还远不成熟。
（三）中印两国民主发展前景的比较 ——一个理论思考
在传统社会向民主社会的转变过程中，有可能发生社会动荡。如果说中印两国都没有完成这个转变，那么，谁能在这个转变中避免社会动荡，保持社会的相对稳定，谁就可能取得转变的成功。
无疑，印度的转变仍在进行中，其标志性的东西是市场因素正在瓦解乡村社会，种姓制度在逐步解体。印度的开放也在进行之中。印度这样一个贫富分化较为严重、社会分裂程度比较高、民主制度很不成熟的社会，却能保持相对稳定，这真是令人惊奇的事情。对这个问题的回答也算得上是一个思想实验。下面是我的推理。
任何一个人群，如果他们要有创新，必须有起码的超过生存所需要的资源；一旦他们的创新活动启动，就需要重新分配资源。如果社会有足够的安全机制，这个过程就不会导致社会颠覆，否则，社会就难以稳定了。印度农村的低种姓人群缺乏创新所需要的生存资源，“消沉、无奈和绝望” 则是他们的表象。
没有创新资源的人群本来可以搭其他创新人群的“便车”，例如，那些有创新资源的人群在遇到重新分配资源的困难时，可能借助穷人的力量，给穷人提供组织资源，承诺“解放”穷人，从而把穷人动员起来。然而，印度的种姓制度阻碍了这两个人群达成这样一种社会契约。
上面的推理是静态的。印度政府正在向下层社会输入创新资源，而印度受到国内外市场关系的冲击会加速这个过程。印度的低种姓人群很有可能在沦为雇佣工人以后，再经过劳资关系的调整而进入主流社会。而如果劳资关系的调整能借助印度的宪法秩序得以顺利完成，印度的转变就可大功告成。
但是，这个转变能不能顺利完成，还是值得讨论的问题。
民主制度的显著标志是全社会的竞争性直接选举。然而，选举的后果是对社会资源的重新分配，如果一个社会对这种分配缺乏承受能力，这个社会就可能发生动荡。也许正是出于这种考虑，邓小平先生才谈到中国需要“50年”过渡到普选制度。具体说，承受能力问题可能在下述三个情况下发生：
第一，广大中产阶级会不会因为选举结果而明显丧失生存资源，这种损失可以是暂时的，也可以是长久的。如果中产阶级的地位遇到威胁，他们可能成为地位更低的人群的组织者。在处于转型时期的社会，后者的人数可能比较多，一旦获得组织资源，可能成为反政府的有生力量。
第二，中产阶级中的获得既得利益的政治集团会不会因为选举的结果而丧失生存资源。如果有这种可能性，选举必出现麻烦，并引起社会动荡。
第三，区域居民特别是民族地区的居民会不会因为选举的结果而选择独立，就是说，会不会产生政治家打“独立牌”的社会土壤。一旦有这种土壤，必有政治家会加以利用，并导致社会动荡。
如果要避免上述三种情形下的负面结果的出现，需要以下社会条件：
条件一：中产阶级获得充分发育，并在经济上拥有独立性，不依赖特殊的政治资源。
条件二：贫困人口的比重足够的低，任何一届政府能够保障其基本的生存资源。
条件三：发展适度的富人政治，使得政治家离开政治舞台也能保持一定水准的生存资源。
条件四：公务员国家化、职业化，不参与直接的党派活动，就是说，他们的生存资源（职位）应不以选举的不同结果而发生变化。
条件五：国家基础设施先进，市场高度一体化，区域封闭被打破，特别是民族地区的区域封闭被打破。
在上面五个条件中，条件一、二、五，中国比印度要好些；条件三和四，印度要比中国好一些。印度政治努力改善条件一、二、五，但这种改善不可能一蹴而就。中国要具备条件三和四，还需要在意识形态方面和体制方面做明显的调整，者也不是一件容易的事情。
从总体上说，印度和中国谁能更好地个顺利地完成从传统社会向现代社会的转型，还有待进一步观察。
参考资料：
George Mathew ，Local Government in India，Presentation to the Scholars from the Chinese Institute for Reform & Development ，at CSDS，16 February 2006
Siba Sankar Mohanty，Centre for Budget and Governance Accountability，Issues in Rural Development And Economic Governance，2006年2月给中国学者提供的资料。
Debdulal Thakur，Centre for Budget & Governance Accountability(CBGA)，Caste and Economy: Budgetary Allocations and Governance in India，2006年2月给中国学者提供的资料。
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