城市内涝“心病”还需立法医
发布日期：2013/7/19 来源：辽宁法制报
7月15、16日，一场暴雨侵袭辽宁多座城市，沈阳、阜新等地均出现严重城市内涝。
近几年，城市因暴雨导致积涝成灾的报道屡见不鲜，有时还会引发令人扼腕的悲剧，城市内涝已经成为城市管理者的一块“心病”、一道难题。
住建部新规：城市内涝不得造成人员伤亡
城市内涝，是指由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象。造成内涝的客观原因是降雨强度大，范围集中。降雨特别急的地方可能形成积水，降雨强度比较大、时间比较长也有可能形成积水。
就在7月15日沈阳遭遇暴雨袭城的前三天，住建部下发通知，要求各城市要编制并报送城市排水(雨水)防涝综合规划。
住建部还印发了编制大纲，其中要求，通过采取综合措施，直辖市、省会城市和计划单列市(36个大中城市)中心城区能有效应对不低于50年一遇的暴雨。
记者在大纲中还看到，对城市排水防涝的规划目标作出了硬性要求，即发生城市雨水管网设计标准以内的降雨时，地面不应有明显积水；发生城市内涝防治标准以内的降雨时，城市不能出现内涝灾害；发生超过城市内涝防治标准的降雨时，城市运转基本正常，不得造成重大财产损失和人员伤亡。
住建部要求，城市排水防涝设施的改造方案，要结合老旧小区改造、道路大修、架空线入地等项目同步实施。并明确对敏感地区如幼儿园、学校、医院等地提出要求，要确保在城市内涝防治标准以内不受淹。
此外，住建部还要求，城市开发建设过程中应最大程度减少对城市原有水系统和水环境的影响，旧城改造后的综合径流系数不能超过改造前，不能增加既有排水防涝设施的额外负担。新建地区的硬化地面中，透水性地面的比例不应小于40%。
调研结论：排水系统滞后是内涝根本原因
在今年年初的沈阳市“两会”期间，九三学社沈阳市委向大会提交了一份题为《加强沈阳城市内涝防治，建设美丽沈阳》的提案，其中详细分析了沈阳市出现城市内涝的原因。
九三学社沈阳市委在调研中发现，城市排水系统滞后是造成内涝的根本原因。
据该委员会的一位负责人介绍，目前沈阳市有南部、西部和北部三大污水处理系统及浑河、新开河、细河三大雨水处理系统，1600公里的排水管渠构成了沈城排水系统的主要框架，至少有70%的积水靠地下排水管线输送。这些地下排水管网大多建在上世纪80年代以前，其中老城区的管网70%至80%都是老管道，口径很小，泵站设备陈旧，排水管线构造已经达不到现有城市规模的排水要求。
而城市渗水地面逐渐减少，也是出现积水的重要原因。“沈阳市城区大量采用柏油路和水泥路面，这种路面降雨时渗透性不好，地表面水的下渗能力大幅减弱。如果排水设施再跟不上，雨水就会汇集速度加快，地表水径流增加，特别容易形成积水内涝。同时，路面渗水性不好，雨水从路面流失或被蒸发后，使城市变为地表干燥的缺水地区，加重城市扬尘污染，还会因地表干燥而给城市绿化带来很大困难。”该负责人表示。
此外沈阳市某些特定地点排水能力差，也致使内涝发生率较高，例如很多立交桥下，尤其是下凹式立交桥下降雨后会严重积水；过街的地下通道、铁路桥、公路桥，也存在类似的情况，这些特定的地点极易出现内涝现象。
相关建议：六点措施加强内涝防治
九三学社沈阳市委的相关负责人介绍，为了切实加强沈阳市内涝防治工作，他们在大量调研的基础上，提出了六点建议，具体包括：
利用雨水资源补充地下水。城市建设应按照“先入渗、后滞蓄、再排放”的原则，同步建设雨水利用设施，增加滞蓄利用雨水的能力。公共基础设施建设应先地下、后地上，采取洪水分滞、雨水蓄留、雨水渗透等措施，减轻防汛压力，提高城市雨洪资源化利用的程度，从而防治内涝。
扩大城市内部蓄水空间。具有涵养水源及景观价值的沟、塘、河道是城市蓄洪、排水的重要载体，应严格保护，不应随意填埋或侵占；城市较大的洼地不适合建设民居，可作为“湿地”公园加以保护利用；对于硬化表面较多的地块，可修建大容积的地下水窖，既可减低大雨时排水压力，雨后也可以利用作为绿化和冲洗地面用水；新建城市广场应设计为下沉广场或下凹式绿地，进行透水铺装。
科学规划城市排水管网。由于城市房屋建筑高度不断增加，原来配置的排水管道显得口径不足。城市道路不断拓宽，原有的路面下水口需要更密集才行。因此，新建小区排水管网规划应有前瞻性，同时也要对旧的小区积极进行管网改造。
降低城市地面硬化比例。在城市建设中，道路及闹市、商区的地面硬化是必须的。但机关、学校、社区、人行道、步行街、自行车道、郊区道路等受压不大的地方不需要全部硬化，应留有种花植草的空间。在停车场、内部道路等需要硬化的部分，可采用有孔面砖或者环保的透水沥青。这样既能满足地面强度、停车和人行等需要，又能使地面透水透气，减少瞬间积水，达到美化、净化环境的效果。
加强监管保证排水畅通。应切实做好平时排涝管理及雨季应急预案，全面完善排涝设施养护工作，重点做好市区下水管网、雨水井、盖板沟渠等清淤疏浚养护工作；强制拆除河道上的违章建筑物，深挖河道清理淤泥，坚决制止向河道倾倒垃圾的行为；排水口和排水管渠应定时清淤，保证城市排水管线的畅通。
建立排水系统GIS数据库。尽快启动城市地下管网普查，建立排水管网GIS数据库实时监控，已成为当务之急。构建基于GIS系统的城市排水管网系统，并与分布在管网内部的传感系统结合。当暴雨发生时，实时监测排水管网的水压异常情况，及时报警，为排水管网抢修提供宝贵的时间，确保统一指挥、统一调度、快速应对，预防和解决随时可能发生的内涝。
立法空白：政协委员建议专门立法
随着城市内涝越来越频发，关于为城市内涝立法的呼声也日益高涨。
据了解，我国的《防洪法》从1998年出台实施，但其中对于城市内涝却几乎没有提及，仅仅是规定城市防洪规划要纳入城市总体规划、城市人民政府应当加强对城区排涝管网、泵站的建设和管理。
尽管没有专门立法，但一些解决包括城市内涝在内的城市灾害的规定，却散见于诸如《城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《城市道路管理条例》等法律法规中。不过由于缺少整体观念，因此在执行过程中可能会出现各自为政、多头管理的问题。
在今年年初的全国“两会”期间，全国政协委员赵光育曾建议制定《城市防洪法》，围绕城市内涝预防、规划以及政府责任进行全方位立法。
赵光育在接受媒体采访时表示，在城市防内涝立法方面，发达国家已有先例，比如美国有强制性防城市内涝的法律制度，对城市内涝防范、治理措施以及问责手段，规定得相当详尽；德国的《城市内涝保险法》，既减轻政府的防洪负担和压力，也培养了公民防洪意识。
因此赵光育建议我国应专门制定《城市防洪法》。具体如何立法，需要职能部门与城市建设、水利等方面的专家，参照、借鉴国外立法经验，进行具体研究与规划。
(本文部分参考资料来自于《新京报》、《北京晨报》、《华商晨报》)
【专家观点】
张思宁：防治内涝更需法律和制度
内涝是非常可怕的字眼，一下子就可以扰乱城市中几乎所有人的生活，不仅如此，还会造成财产损失和人员伤亡。从这种意义上说，城市下水道是地下的生命线，不仅关系城市的排水效率，也决定百姓的安危。
根据住房和城乡建设部2010年对国内351个城市排涝能力的专项调研显示，2008年至2010年间，有62%的城市发生过不同程度的内涝，其中内涝灾害超过3次以上的城市有137个；在发生过内涝的城市中，有57个城市的最大积水时间超过12小时。
然而，内涝与纯粹的自然灾害不同，除非遇到百年千年不遇的大水，否则内涝是完全可以避免的。之所以会出现这样的问题，是因为城市排水管网看不见、摸不着，甚至只有在下大雨，发大水时才能考量出城市排水管网的质量，这无疑给追求表面工程的急功近利者、想在城市排水管网中的“淘金”者，带来了巨大的“商机”。
面对复杂的生态环境和不可预见的自然灾害，保障百姓的公共安全，不仅需要法制建设，也需要制度建设。不妨借鉴外国的先进经验，诸如严格规定技术指标，详细规定公共下水道、流域下水等设计和管理标准，严格规定各下水道的排水能力和各项技术指标；鼓励雨水就地利用，就防洪工程规划建设、防洪管理、洪水预警、抗洪抢险以及灾后救济等方面都有相应的具体法规，并指定有关执行部门。
大文学家雨果说，下水道是城市的良心。我们不需要在内涝时发现良心，我们更需要的是法律和制度。
(作者系辽宁社会科学院哲学研究所所长、研究员)
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