用细则为公益诉讼保驾护航

　　2011-11-01     来源：解放牛网 新闻晚报

　　公益诉讼终于进入实质性立法阶段。最近被提交全国人大常委会审议的民事诉讼法修正案草案增加了公益诉讼制度，这对于保护公益无疑是一大进步。不过有关公益诉讼，在诉讼对象、起诉资格、责任举证、费用分担等细节上存在分歧，要真正为公益诉讼打开方便之门，还需要细化有关规范，以及制定执行细则加以配套。
　　
　　施平
　　
　　公益诉讼终于进入实质性立法阶段。最近被提交全国人大常委会审议的民事诉讼法修正案草案增加了公益诉讼制度，这对于保护公益无疑是一大进步。不过有关公益诉讼，在诉讼对象、起诉资格、责任举证、费用分担等细节上存在分歧，要真正为公益诉讼打开方便之门，还需要细化有关规范，以及制定执行细则加以配套。
　　
　　公共利益似乎跟所有人都没有直接关系，但是却又真正影响到每一个社会个体。身处转型期社会，公共利益被侵害呈多发态势：如通过非法手段侵害、破坏、浪费公共资产、国有资产；用垄断、不正当竞争等手段侵犯消费者权益；制造环境污染、公害事件等等。尽管从行政执法上，针对这些现象采取了种种措施，但由于各种原因，行政努力并没有完全控制住这种态势，与公共利益保护需要之间衔接不上。作为社会管理的最后一道防线，由于缺乏法律支持，司法部门缺乏介入的门径，也使路见不平的群众难以依法相助。因此，公益诉讼提上立法议程可谓正当其时。
　　
　　虽然公益诉讼在此前法律条文中并未明确提及，但公益诉讼实际上并不少见，近几年进入公众视野的公益诉讼还屡屡成为舆论焦点。如中华环保联合会起诉贵阳一造纸厂排放污水、广东消费者集体起诉达芬奇家具造假等。此次草案规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。这主要是考虑到这两个领域公益诉讼多发、公众最关心、同时也不乏司法实践，因此更容易集中立法资源打开突破口。但是对于社会公共利益的概念，就民事诉讼法的内涵来说，不宜开口太大，如人民日报所言：“政府出台政策，制定文件，会涉及公众利益，这些行为应当排除在提起公益诉讼之外，草案对此应作出一些限制性规定。 ”
　　
　　更重要的细节是，提起公益诉讼的主体需要进一步明确。今年10月19日，民间环保组织“自然之友”状告当地造成铬污染的企业获准立案，这被业界认为是首例由“草根组织”提起环境公益诉讼并获立案的案件。但是，按照法律意义上的“社会团体”概念，“自然之友”不属于社会团体，是一家民办非企业单位。如果按照草案对诉讼主体的限制，此案就不能进入公益诉讼程序。不少人大代表和法律界人士都提出应该放宽起诉资格，允许公民提起公益诉讼。从国家、社会角度出发，凡是涉及公共利益的行为对每一个公民而言，都有利害关系。起诉人作为国家和社会的成员，有权利维护国家利益和社会公共利益。对侵犯国家利益、公共利益的违法行为，如人人都视而不见，那么个人、组织的利益也必然受到损害。为了防止个人恶意滥用公益诉讼，完全可以通过保证金等制度来实现，而不必把个人排斥在发起公益诉讼的主体之外。
　　
　　除了以上这些问题，公益诉讼的受理范围、适用何种审判程序、诉讼滥用的防范、证明责任、诉讼费用、责任承担等也需要进一步细化，目前的草案仍是原则性大于操作性，涉及法律的技术问题不能全靠司法实践，否则公益诉讼还是难以守住保护公共利益的最后一道防线。

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