如何破解环境公益诉讼困局？

江苏天一智能设备有限公司  严循东  

2011年5月25日

一、环境公益诉讼难在哪里？

1、机构设置日益完善

随着环境保护形势日益严峻，特别是2008年10月震惊全国的“阳宗海坤污染事件”催生了云南省在治理环境污染方面的创新。昆明、玉溪等地的公安机关设立了专门的环保警察，检察院设立了环保检察处，法院设立了环保审判庭。

据武汉大学法学院博导、中国法学会环境资源研究会会长蔡守秋介绍，到2010年6月30日，我国已有7个中级人民法院设立了环保审判庭，在基层法院中已设立13个环保法庭、18个环保合议庭、6个环保巡回法庭。到2010年8月，福建省已经成立近10个生态资源环保法庭，如漳州市中级人民法院生态资源环保法庭。

2、案少案难不容乐观

虽然环保法庭相继设立，但运行效果却并不让人十分满意。针对这种情况，人民法院报社党委书记、社长孙佑海指出:“当前环境公益诉讼面临的问题很突出:一是案件少，二是立案难。”

云南省高级人民法院副院长田成有认为:“近两年来，环保法庭的运行效果与当初的设想和预期依然反差强烈。有的基层法院环保法庭名不副实，环境公益诉讼推进缓慢，等米下锅、无案可办的情形依然突出。环境案件少已经影响了司法对环境保护作用的发挥。”

3、案件少，司法机关怎么办？

田成有认为，环境案件少并不等于环境污染少、环境侵权少。从法院的角度讲，案件少的主要原因是由司法的特性决定的。司法是“社会正义的最后一道防线”，它是被动的和消极的，司法权是一种“事后判断权”。法院不能主动启动司法程序，法官不能主动变更诉请内容，法官适用法律，只能依法做出裁判，只能以合乎宪法性或可接受性的法律标准来处理问题。无案件，则无审判。

孙佑海指出，面对“无米下锅”的问题，一方面，各级司法机构应当支持环境公益诉讼，把相关工作积极推进起来；另一方面，立案机构不应当妨碍老百姓相关诉权的行使，而应为他们运用诉讼手段维护自己的环境权益创造良好的条件。

4、如何避免立案难？

从立法层面来看，一部法律的修订，往往是先有问题出现，而后出现专家、团体等各种声音来呼吁和建议。只有在社会各界力量的推动下，法律才能得以不断完善。孙佑海表示，相关法律制度的进步，需要理论界的大力支持和像中华环保联合会这样的社会团体积极推动。

从司法机关的角度，法院要积极受理相关案件。为此，最高人民法院出台了一项新的举措:修改案由规定。今年，在最高人民法院印发的《关于修改〈民事案件案由〉的决定》中，“环境污染责任纠纷”被加入到第二级案由“侵权责任纠纷”项下，而在第三级案由“环境污染责任纠纷”项下，又增加了“土壤污染责任纠纷”、“电子废物污染责任纠纷”、“固体废物污染责任纠纷”。这样做的目的就是避免“立案难”。

从环境执法层面来说，行政执法机关与司法机关应当积极合作。两个部门可以通过联席会议制度等手段，积极推进环境行政执法与司法联动，避免“执行难”。

二、困局如何破解？

1、司法、行政执法联动势在必行

“即使穷尽行政手段，也不能对国有环境资源的损害进行完全补偿，财产权的法律保护包括行政救济、民事救济和刑事制裁，其中任何一种都不可能提供完整的保护，3种法律责任的设计就是为了让它们互补。”中山大学法学院教授李挚萍表示。

云南省高级人民法院副院长田成有也指出，有的环境违法行为已经触犯了《刑法》，应当追究刑事责任，却以行政罚款处理。有的环境违法行为严重破坏了自然资源和生态环境，给社会环境公共利益造成了重大损失，却无人提起环境公益诉讼。

此外，今年5月1日开始实施的《刑法修正案(八)》对《刑法》第三百三十八条原重大环境污染事故罪进行了修正。针对这一情况，昆明市中级人民法院审判委员会专职委员袁学红表示，从《刑法修正案(八)》的规定来看，无论是从罪名还是从犯罪构成的修改，大大降低了污染环境罪的门槛，充分体现了运用刑罚手段打击污染环境犯罪行为的立法目的。这将导致一些原来属于环境行政案件的环境污染行为上升为环境刑事案件。

种种情况表明，环境保护仅依靠环境行政执法已经远远不够，必须借助于司法的威慑力量和强力介入，衔接好司法与行政的协调、配合，两种权力有效介入到环境保护领域，各行其职，共同加大环境保护的执法力度，才能最终取到良好效果。

2、联动怎样推进？

在水域保护方面，司法和行政执法的力量应当怎样结合？云南省高级人民法院副院长田成有提出了3个方面的建议:

一是转变观念，形成共识。仅靠“罚”是解决不了任何问题的，完全依靠法律也不能完全解决环境问题。我们仍然面临诸多法律解决不了的困局:日益增多的环境立法数量伴随的是相当一部分法律条文被束之高阁，愈加严厉的法律制裁伴随的是污染的不断加剧，不断加大的执法力度伴随的是违法行为的花样翻新。环境问题的最终解决，需要各级地方政府转变观念，认识到环境保护的重要性。

二是优化资源，形成行政执法与司法保护的合力。在联动机制建设方面，应当形成司法保护与行政保护的无缝对接，避免出现保护脱节的情况；应当重点关注环境司法和行政执法的权力交叉地带，形成良好的协调配合，避免出现相互推诿的情况；应当重点关注环境司法和行政执法的权力真空地带，形成有效的相互弥补，避免出现无人管理的情况；应当重点关注环境司法和行政执法的权力边界地带，形成必要的相互监督，避免出现违法行使权力的情况。

三是借鉴国外环境执法的先进经验，创造一些富有特色的执法措施。除了拥有刚性的环境法律、法规和强有力的执法机构、有效的执法手段外，必须有创造性的能动执法方式。

 

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