环境诉权主体如何确定？
2010-10-25 来源：中国环境报
环境权并非物权，环境诉权主体非特定化
环境权的客体是环境。目前国际上的一些环境法和国内的环境法将环境界定为“自然资源环境”和“工程环境”两部分。如1986年《阿拉伯联盟环境与发展宣言》规定:“环境乃指环绕人周围的一切。”其中包括自然环境和人造环境；1989年《中华人民共和国环境保护法》规定:“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”笔者认为，上述环境法对环境的定义都存在一定的误区，容易让人产生将环境物化的错觉，认为要以环境资源的所有人为诉权实施主体。如果环境资源的所有人不明确，那么诉权实施主体也将不明确。虽然我国《物权法》规定了自然资源的所有权和用益物权，并规定如果这些权利被侵害将由物权的权利主体行使诉权，但这是物权侵权诉讼，并非环境权侵权诉讼。
在这方面，国际上已有一些法律规定可资借鉴。1986年《印度环境保护法》规定:“环境包括水、空气、土地，和水、空气、土地、人类、其他生物、动植物、微生物和财产之间的关系。”1991年《保加利亚环境保护法》规定:“环境是指相互关系并影响生态平衡、生活质量、人体健康、文化与历史遗产和景观的自然和人工因素的综合体。”上述环境法将“环境”界定为人与自然的相互关系或者人与自然形成的综合体，较为科学、合理，在一定程度上走出了“环境权物权化”的误区。这样环境权主体就是处于环境系统之中或者周围的不特定主体。环境权主体一旦被泛化为不特定主体，诉权的实施主体就会多元化，减少了诉讼资格的限制，为环境权的保护打开了方便之门。
其实，目前环境公益诉讼的理论基点是公共信托理论，这一理论也并非认为环境权为物权。公共信托理论认为，空气、河流、海岸、荒地等均是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用的目的而通过信托的方式由国家或政府持有。推崇和发展公共信托理论的美国密执安大学教授萨克斯认为，空气、阳光、水等人类生活所必须的环境要素在当今受到了严重的污染和破坏，以至于威胁到人类的正常生活，因此不应再视为自由财产而作为所有权的客体；而环境资源就其自然属性和对人类社会的重要性而言，应成为全体国民的共享资源和公共财产，任何人不能对其占有、支配和损害；为了合理支配和保护这一公共财产，国家有义务通过诉讼的形式来维护环境不受侵害，公民有权借助包括司法程序在内的一切必要手段来监督受托人的环境管理行为，防止这种公共财产受到私人或政府的侵害。在公共信托理论的指导下，l970年美国《密歇根州环境保护法》规定:“为保护空气、水和其他自然资源以及这些资源的公共信托免受污染、损害或破坏，检察总长或任何人可对任何人提起诉讼，请求确认性救济和衡平法上的救济。”
环境权具有公益性，环境诉权主体呈专业化与民主化
环境法所保护的法益是公共利益，并非特定个体的权益。环境权的享有者可以是自然人、组织团体，甚至动物，在国际法意义上可以上升为国家乃至人类。鉴于环境权的公益性，环境保护采用了专业管理与公众参与相结合原则。这也是公共信托理论与人民主权理论的有机结合。
基于公共信托理论，环境保护必须采取国家专业化管理，由国家干预环境保护，将环境监督管理作为国家的一项基本职能，并设立专门的环境管理机构，赋予其必要的职责来实现这一职能。我国《环境保护法》明确规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”上述这些环境保护监督管理部门代表各级政府对环境遭受侵害依法享有监督管理的权利，因此理应享有诉讼实施权。目前，我国理论界和实务界借鉴美国的私人检察总长理论，建议检察机关以法律监督机关的身份介入环境诉讼。检察机关介入环境诉讼确有必要，我国目前司法实践中虽已有先例，但至今缺乏直接的法律依据。因此，按照《环境保护法》的规定，应首先让环境保护监督管理部门以监督管理的名义介入环境诉讼，既合法又合理。如果环境保护监督管理部门怠于履行监督管理义务，检察机关方可以法律监督机关的身份介入环境诉讼。
基于人民主权理论，在环境保护领域里，任何公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动甚至诉讼活动，以维护广大公民的切身利益。公众参与也是目前倡导的环境公益诉讼理论人民主权理论的体现。公众参与作为实现经济社会可持续发展的重要条件之一，世界各国已达成共识，许多国家在立法中已予以规定。如我国《环境保护法》就明确规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”因此，一切单位和个人对环境侵权都依法享有诉讼实施权。根据诉权理论，“直接利害关系说”只适用于私益诉讼，不适用于环境公益诉讼。而以传统的“直接利害关系说”来限制单位和个人的诉讼资格是违背《环境保护法》规定的。环境公益诉讼的存在，能够充分发挥公众参与法律实施的作用，弥补公权力实施法律的不足；能够防止由于地方经济利益、短期利益和部门利益的影响而导致某些地方政府、部门无视环境利益进行决策和执法状况的出现和泛滥。
环境诉权主体的确定应采用社会化方案
从世界上环境保护比较发达的国家的法律规定及司法实践来看，各国对于环境侵权起诉资格的规定呈现出社会化的趋势。由于环境利益的地域性、团体性、扩散性等特征，使其大都超过了个人人格权和财产权的范畴。应根据环境保护的需要，对传统诉权理论进行扩展，承认公民和环境保护团体基于公益提出的环境诉讼，承认检察机关等公益代表提起的环境诉讼。现代环境诉权理论认为，由于环境利益的公益和私益融合性，法律在赋予私人私益诉权时也要赋予公益维护者公益诉讼权。环境诉权主体的社会化在具体制度上体现为诉讼资格的扩大，因此可以将单纯的环境保护者、社团、后代人甚至动植物都列入诉讼资格考察的范畴，同时也要放宽环境诉讼和集团诉讼的成立要件。
由于环境侵权的性质特殊，环境争议问题多属于团体性纠纷。国务院于2005年12月3日颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出:“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”环境利益对于不同的主体来说，实际上从根本上是统一的。因此，为了维护环境公共利益，可以通过公民团体的介入，由团体代替受害的个别人或者多数人基于团体整体或团体中部分成员的利益提起环境公益诉讼，以实现公益和私益的社会保护。
作者单位:中共陕西省委党校法学教研部
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