立法：让慈善回归民间定位
2010/8/23 来源： 人民法院报
图为“中英慈善立法研讨会”会场。资料图片
7月29日，中英两国的慈善立法专家们在江苏苏州共同研讨中国慈善法的制定。据介绍，我国慈善法草案已初步成型。这再次激起了对此法期待已久的公众的关注：慈善法将在哪些方面寻求突破？将如何界定政府在慈善事业中的作用？
慈善的困境
慈善是仁德与善行的统一，是古今中外人类普世的价值追求。中华民族自古就有慈心为人、善举济世的优良传统。从村落家族的义社、义米、义塾到宗教寺院的救济贫病，中国慈善义举薪火不断，世代传承，铸就了中华民族生生不息的传统美德。
如今，社会保障事业高度发达了，但任何一个政府也不可能全部救助困难者，慈善事业便成为国家社会保障制度的必要补充，被誉为“社会财富的第三次分配”。一般认为，慈善既能够促成公民意识的养成，培养公众的道德责任感，促进人和人和谐相处，又能够通过整合社会资源，缓解分配差距，化解社会矛盾，促进社会公平。
2005年之前，除了大灾年份，中国每年慈善捐赠都在几十亿元上下，2006年达到100亿元，2007年达到309亿元，2008年高达1070亿元。
但这并不能掩饰我国慈善公益事业发展面临的困境。目前，我国总体上捐赠数量不高，慈善氛围不浓厚，慈善事业的作用没有得到完全发挥，还不能完全适应社会需求。数据显示，即使是汶川大地震激发了全民的捐赠热情，捐赠数额也仅占GDP的0.4％，而美国一般占2％左右。国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠记录的不超过10万家，这意味着，有99%的企业从来没有参与过捐赠。
这并不能片面责怪国人缺乏善心，而是“善门难开，善门难进”的尴尬。
前民政部社会福利与慈善事业促进司司长王振耀曾感叹：“在中国行善不容易！”还发出了“慈善机制为何落后于慈善热情”的疑问。
呼唤立法
一个事实是，改革开放以来，中国相继制定了一些涉及慈善的法规。
但业内人士认为，公益事业捐赠法只是规范一般意义上的捐赠，内容非常简单、粗糙，实施起来非常困难。几个条例则主要是规范各类民间机构的组织管理法，其他大量规范性文件也都立法层次低、效力不高。另外，许多政策、规章缺乏协调，不配套甚至过时。
这些滞后的法规不但不能适应慈善事业发展的要求，还导致了诸多问题，诈捐、赖捐、索捐等现象层出不穷。更为严重的是，由于缺乏监督，出现了挪用私分善款等现象，严重挫伤了社会各界参与慈善事业的热情。尽快制定出台一部规范慈善事业发展的全国性法规，已经势在必行。
据悉，早在2005年，民政部就正式启动了慈善立法工作，成立了专门的法律起草小组，并在2006年形成草案，被列入了当年国务院立法工作和2007年全国人大常委会的审议安排。
如今，国务院终于发布“慈善法草案已初步成形”。人们期待着它能早日摘掉面纱，一睹芳容。
门槛降低
目前，中国慈善募捐的款项仍然主要集中在公募基金会，尤其是红十字会和慈善总会，这些基金会形成了垄断性的募捐体系。
2004年出台的基金会管理条例虽然为慈善组织的设立打开了门，但仅仅是一条门缝，且门槛很高：设立全国性公募基金会的原始基金不低于800万元，地方性的不低于400万元，非公募基金会不低于200万元，而且必须为到账货币资金。更致命的是，还需有业务主管部门的书面同意。
很多基金会找不到主管部门，不得不依附于政府机关，这样做的负面后果是，受到政府及其主管部门直接干预较多，权责不清，效率低下，独立性、自主性、公信力受到很大限制；还有的慈善组织在工商部门以企业的形式注册，这样做的负面后果是，不但无法享受税收优惠，还得像企业一样交税；更多公益组织或者非营利组织，从严格意义上来说，都还是“非法组织”。
这已经成为制约中国公益组织发展的瓶颈，导致中国的基金会总是在一千家左右徘徊。与此形成鲜明对比的是，只有700万人口的香港，获得政府豁免缴税的慈善组织就有4000多个；而只有3亿人口的美国，慈善公益团体多达140多万个。
天津师范大学法学院韦祎博士说，现代法治国家对以慈善组织为代表的民间组织采取的是比较宽容的态度，登记门槛低，程序也简便。这些组织之间的竞争增加了慈善事业的活力和效率，也可以更好地满足社会的多元化需求。政府配以严格的监管规则，并没有引起大乱。
据悉，草案回应社会呼声，力图破解长期困扰慈善组织的登记注册问题，进一步创新慈善组织的登记管理体制，使得慈善组织尤其是社会力量发起成立的慈善组织能够在一种更加宽松、更加规范的法律环境中诞生和成长。
税收优惠
为激励人们行善，许多国家都规定了税收优惠措施。在美国，公司在应缴所得税额的10％内扣减，个人在应缴所得税额的50％内扣减。
中国也规定了税收优惠制度。今年刚刚修改施行的企业所得税法，将企业捐赠的扣除比例提高到年度利润总额12%以内的部分，在此之前，只有3%.对个人来说，捐赠额未超过应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。
但不容乐观的是，给予慈善机构捐赠全额免税的，仅限于政府指定的中华慈善总会与中国红十字会等五家慈善机构。减免税的具体办理方式和程序也没有统一规定，手续极其繁琐。
据报道，前民政部官员王振耀为了了解一下捐款退税程序，曾捐了500元，结果2个月以后，经过10道程序，才拿到退税凭证。
此外，我国的捐赠税收优惠政策缺乏必要的制度配合。泰和泰（北京）律师事务所黄艳介绍说，美国的个人所得税、遗产税、赠与税是高额累进的，当遗产在300万美元以上时税率高达55％。这些制度与捐助制度的相互结合，即使是最吝啬的富豪，也会积极投身慈善事业。
据报道，慈善法草案进一步明确了慈善组织应当享受的税收优惠和对慈善财产依法进行管理使用的权利保障机制。
提高透明度
公信力是慈善的生命。当前，由于缺乏完善的法规制度，许多公益慈善组织的程序不透明、管理制度不规范、监督机制不健全，捐赠人知情权、监督权被剥夺，经常出现挪用甚至侵占捐赠款等现象，导致整个行业公信力的下降。
中国人民大学法学院副教授石佳友认为，慈善法必须明确规定募捐人的义务，包括：定期披露募捐的目标、活动的目的、活动方案以及可行性分析，以及拟开展活动与慈善组织目标的关系等；出具真实有效的财务凭据；定期公布其财务报告；勤勉管理和运用募集到的全部资金，不得私分、挪用或者浪费慈善资金；保护捐赠人个人信息；尊重捐赠人的私生活；尊重捐赠人和受益人的人格尊严。
同时，石教授认为，也应明确规定捐赠人所享有的各项权利，包括：自愿捐赠；对所捐赠资金的使用和运作，享有知情、监督和建议的权利；特殊情况下的撤销权和赔偿请求权，如果慈善组织工作人员故意挪用、截留、私分捐款，或者由于重大过失致募捐资金出现重大损失，则捐赠人应享有捐赠撤销权和赔偿请求权。
据悉，慈善法草案将在组织内部治理结构、利益冲突规则、财产管理和使用等各个方面设计出相应的制度，以保障慈善机构公正透明运行。还重点对慈善募捐活动进行了规范。基本的制度立足点是，确立慈善募捐活动行政许可制度。从慈善组织申请募捐的组织条件、申请需要提供的材料、受理申请的机关和许可决定程序以及开展募捐和接受捐赠的基本活动准则等，进行了规范。
无疑，这些规定体现了规范慈善募捐活动、打造阳光慈善事业的姿态。如果慈善捐赠以看得见的方式实现，将有利于树立慈善机构公信力，激活社会捐赠热情。
京公网安备110102000421号