随着我国农村扶贫战略的推行，农村贫困人口不断减少，现有的农村贫困人口已经严重边缘化，传统的区域性开发式扶贫受到了挑战，迫切需要一种比区域性扶贫战略更加精确的瞄准机制来帮助他们脱贫，而农村最低生活保障制度(以下简称农村低保制度)便是最适宜的制度选择。农村低保制度是对年收入低于最低生活保障标准的贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。建立农村低保制度对于缓解农村居民贫困，实现广大农民群众的“生有所靠”，具有不可替代的作用。
一、中国农村贫困的现状及面临的问题
我国农村扶贫战略经历了三个阶段：第一是20世纪80年代初解决普遍贫困的阶段，把贫困人口从1978年的25亿减少到1985年的1.25亿；第二是区域性的开发式扶贫阶段，其目标是通过政府努力，直接投资于具体的开发性项目，从而带动区域经济的发展，并通过地区经济增长，增强贫困人口的“造血”能力，实现减贫的目标；第三是通过“八七”攻坚计划在2002年末将贫困人口减少到了2820万。与此同时，贫困人口集中地区的基础设施、农业生产条件也得到了明显的改善。当然，在看到中国农村扶贫开发取得重大进展的同时，也应清醒地认识到2000年以来中国农村扶贫的形势和特点已发生显著变化。那就是剩下的未获温饱的农村贫困人口(即人均年纯收人低于627元以下的人口)主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的人群。据有关部门统计，在上述的2820万人中，有肋万人为五保户(占20%)，g79万人为残疾人口(占3596)，800万人(占2896)居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区，最终需要搬迁移民。其他未获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病、丧失或部分丧失正常劳动能力的人群。这意味着现有的农村贫困人口已经严重边缘化，如果仍继续沿用传统的区域开发的方式进行扶贫，很难从根本上解决问题。首先，以普遍的增长为目标的扶贫方式已经不适用这些边缘的贫困人口。世界银行的一项研究表明，虽然20世纪90年代的经济增长具有显著的减贫效果，但也扩大了收入差距，只有收入最高的20%的人口，人均收入增长率超过平均增长率。其次，区域性开发式扶贫的效果也日益减弱。2001--2002年年均扶贫投入分别为“八五”和“九万”时期的3倍和2倍，而每年减贫的效果不到这两个时期的一半和1／3，每年大约300亿元的扶贫资金主要投在592个国家扶贫开发工作重点县，但这些县所覆盖的贫困人口不到62%。这表明，继续沿用目前的扶贫方式，对于解决剩余农村贫困人口的温饱问题可能是事倍功半，换言之，要全面解决这些人的温饱问题不得不另辟蹊径。
二、建立农村最低生活保障制度的必要性分析
1.建立农村最低生活保障制度是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要。由手传统的城乡分治政策框架和制度安排，造成“市民”和“农民”分开。农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的公共产品。农村低保制度作为满足农民最低生活需求的公共产品，不仅是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要，也是政府应当承担的义务。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，包括为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。十六大报告也提出要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。
2.建立农村最低生活保障制度是实现社会稳定，构建和谐社会的需要。目前，除全国温饱问题没有解决的人口外，每年还有许多灾民、特困户和孤老残幼需要扶持与救济。如果这些农村贫困人口的基本生活问题不尽快解决，势必会影响农村乃至全国的稳定。只有尽快建立农村低保制度，才能保障社会的稳定。城乡居民收入悬殊，部分贫困农村人口心理不平衡，有成为农村社会不稳定因素的可能。因而，应从有利于缓解城乡矛盾，有利干促进城乡协调发展，有利于提高农民生活质量的大局着眼，来加快实行农村低保制度这项重要工作。
3.建立农村最低生活保障制度是健全农村社会保障体系，改革和完善传统农村社会救济制度的需要。现阶段，建立农村社会保障体系，最迫切的是要解决农民“生有所靠，老有所养，病有所医”的问题，低保制度就是解决农民“生有所靠”的问题，它是农村社会保障体系中最低层次的保障。传统的社会救济制度，是对农村“三无”人员和因天灾人祸造成生活困难的农民家庭，以及其他需要救济的对象进行的定期定量救济和临时救济，存在着范围过窄、标准过低、工作随意性大等问题，不能从根本上解决贫困农民的生活困难。建立农村低保制度是对传统农村社会救济制度的重大改革和完善，它能极大地提高农村社会救济工作的法制化和规范化水平，真正构筑起农村社会成员生活保障的最后防线。
4.建立农村最低生活保障制度是市场经济发展的客观要求，也是促进农村经济发展的需要。首先，市场经济就是风险经济，以小规模、分散化为特征的家庭承包制使得弱小的农民个体无法依靠自身的力量化解市场风险。特另U是加入WTO后，我国农业面临着巨大的挑战，农民将承受更大的市场风险。这就需要国家向他们提供相应的生活保障，帮助他们化解市场风险。其次，我国正在由传统农业向现代农业转变，为适应土地分散经营向集中经营转变、农村剩余劳动力向非农产业转移、农村城镇化建设等需要，要求社会给农民生活以“兜底”的措施，解除农民的后顾之忧，以实现农村资源合理流动，促进农村经济持续、快速、健康发展。
三、建立农村最低生活保障制度的可行性分析
通过以上分析发现，农村低保是我国应对农村贫困最适宜的制度选择，我国很有必要建立起农村低保制度，那么建立这项制度是否可行呢?我们认为，建立农村低保制度无论从经济基础、工作基础和心理基础来看都是可行的。
1.我国已具有建立农村最低生活保障制度财力支撑。一项制度的变迁是要消耗成本的，就最低生活保障制度消耗的成本构成来看，主要有权利重新界定、权利享受的监督成本以及设计和执行制度的成本。政府是否具备承担这些成本的财力是农村低保制度能否建立起来的决定因素。国家统计局资料显示，2002年底人均纯收入低于627元的农村贫困人口为2820万人，他们的年人均纯收人为531元，如果把农村最低生活保障线确定为627元，以2002年的口径计算，这仅需要27.07亿元，相当于当年国家财政支出的01296，4。可见，国家财政完全有能力承受这部分支出。此外，我国农村集体经济也不断壮大，在农村产业中，农业比重进一步下降，农村工业、建筑业、运输业和商业比重持续上升，使集体经济实力大大增强，公共积累大幅增加，有能力对健立这项制度于以较大的投入。
2.我国已具有一定的农村最低生活保障制度的实践经验。自1996年民政部确定在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌进行农村低保制度的试点以来，我国农村低保制度已探索了九个年头。农村低保制度在沿海和一些省会城市纷纷建立了起来。截至2001年底，有2037个县市区建立了农村最低生活保障制度，占应建县市区的81%，已保对象305万人。各地的探索实践，积累了丰富经验和有效办法，为建立这项制度打下了坚实的工作基础。如浙江省在2001年8月颁布、同年10月开始实施的《浙江省最低生活保障制度办法》，在全国第一次以法规的形式将农民纳入最低生活保障范畴，经过4年的实践，形成了一个具有城乡低保一体化、资金来源由政府承担、救助方式多样化、管理程序规范化等特征的“浙江模式”，为建立全国统一的农村低保制度提供了可资借鉴的经验。
3.我国已具有建立农村最低生活保障制度的坚实心理基础。世界任何地方的贫困都会对全球或局部的繁荣造成损失，消除贫困、走向富裕是人类社会发展的基本潮流。党的十六大对全面建设小康社会进行了系统部署，把建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系作为社会稳定和国家长治久安的重要保障，并提出要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，从而使农村低保工作具有很强的政治性，为开展农村低保工作提供了有利指导。近几年，各地农村低保工作的启动和发展，使相当一部分农村贫困人口受惠，深得老百姓的人心。
四、建立农村最低生活保障制度的构想
(一)基本原则
1.在保障对象上，坚持“应保尽保”的原则。农村低保制度以全体农村绝对贫困居民为保障对象，确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村规定的最低生活标准。根据社会保障理论，国际上通常将一定区域内人口的5%确定为最低生活保障的对象。在建立农村低保制度时，要面向全部贫困对象，做到“一个不漏，应保尽保”。
2.在保障标准上，坚持标准适度、量力而行、动态调整的原则。确定最低生活保障标准，既要保证保障对象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的依赖思想；既要考虑地区间标准大体一致，又要考虑地区间的发展差距带来的标准上的差距。由于社会保障给付具有刚性，最低生活保障标准在确定时宜低不宜高，从低标准起步，随着经济的发展，逐步提高保障标准。
3.在保障资金上，坚持资金来源多元化的原则。筹集资金是开展农村最低生活保障制度建设的核心问题。政府有责任保障农民群众的基本生活，资金的来源应以政府财政为主。但目前我国经济还不发达，财政能力有限，农民人口基数大，国家无力全部包揽，保障资金的筹集应由国家、集体和社会共同承担，共尽责任。
4.在保障方式上，坚持货币、实物、服务保障相结合的原则。农村贫困人口的贫困除表现为收入低下外，在生活的各个方面都存在着很大困难。多种形式的保障方式，既可以发挥综合效应，从多方面解决保障对象的实际困难，又可以减轻保障资金不足的压力。
5.在保障管理上，坚持依靠基层政权和群众自治组织的原则。农村最低生活保障制度本质上是面对千家万户的社会工作，必须依靠基层政权和基层自治组织。因此，建立农村低保制度要与农村基层政权和群众自治组织建设紧密结合，尤其是同村务公开、民主管理相结合。
(二)制度设计
1.保障对象。农村低保的保障对象包括：(1)无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人或未成年人；(2)因疾病、残疾、灾害等原因丧失劳动能力而无收入或少收入的生活贫困人口；(3)在农产品市场竞争中，生产经营不善而生活面临困境的贫困人口，或由于乡镇企业破产倒闭，在乡镇企业工作一时生活陷入困境的农民工；(4)其它因劳力缺乏、人口较多，人均收入低于当地最低生活保障标准的困难人口。而对那些由手游手好闲、超计戈，J生育或因奢侈浪费造成生活困难的则不予以保障。为准确核定保障对象，在具体操作中应采取调查摸底与群众评议相结合的办法进行。
2.保障标准。确定农村最低生活保障标准主要考虑的因素有：(1)维持农民最基本的生活需要。通过认真调查研究，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。(2)农村经济发展水平。主要考虑当地人均国民生产总值、农民人均纯收入等。(3)地方财政和村集体的承受能力。(4)物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的，保障标准应随着这些因素的变化而进行调整(一般为1年调整1次)。根据我国的实际情况，较为可行的最低生活保障标准应为农民人均收入的28%左右(经济发达地区，农民收入水平高，贫困程度低，以26%为宜；经济欠发达地区，农民收入低，以3096为宜)。农村最低生活保障标准以县(市)为单位划线较好。为能尽快建立农村最低生活保障线制度，其保障线标准在起步阶段可低一点，以后随着农村经济的发展，农民生活水平的提高及物价上涨幅度的变化而逐步调整、提高。
3.保障资金。建立多渠道筹集保障资金的机制：首先，资金的来源应以财政为主，由中央、省、市、县、乡五级共同承担低保资金，中央、省、市高层政府要加大对贫困地区农村低保资金的投入力度；(2)由千国家财力有限，难以全部负担广大农村低保人口，在保障资金来源上应实施地方财政和村集体共同负担，并由各地根据实际情况确定各级财政和村集体的负担比例；(3)可以借助社会力量，组织社会募捐、义演等慈善活动，依靠民间力量筹措低保资金。
4.保障方式。最低生活保障方式可以灵活多样，其主要方式有3种：一是发放救济金；二是发给部分救济金和部分实物(如粮款结合的方式，即首先满足人均口粮的救助，以粮抵款，差额部分发给现金)；三是制定优惠政策，如免除“三提五统”、义务工、子女的学杂费、部分医疗费等。
5.保障管理。最低生活保障资金的管理可采取的方式有两种：一是将保障资金集中到县一级统一管理，实行专户专账，按时下拨到乡镇统一发放；二是各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理，村集体负担的资金，可由村集体直接与保障对象签订合同或协议，按时发放。相比而言，第二种方式更可行一些。
6.运作程序。保障对象向村委会提出申请，填写申请表；村委会认真核实申请人的家庭全年收人情况，提交村民大会或村民代表会议讨论通过，并张榜公布，报乡镇政府审核；乡镇政府审定保障对象资格和补助金额，签署意见后报县(市)民政部门审批；县(市)民政部门对材料进行复核，符合保障条件的对象发给最低生活保障金领取证件，并下拨保障金，以村为单位发放保障金，并通过乡镇政府或村委会张榜公布；乡镇政府每半年或一年对保障对象的家庭收人情况进行一次审核，实行动态管理，对不符合救助条件的停发保障金。
(三)配套措施
1.建章立制，使农村低保制度有法可依。为加强最低生活保障制度建设，必须制定《最低生活保障法》。但是，从目前实际情况来看，还不具备这样的条件.可以考虑制定《农村居民最低生活保障条例》，明确建立农村低保制度的基本原则，规范国家的责任和义务，规定农村低保工作的组织机构与人员编制、保障对象、保障标准、申请与审核程序、资金筹措与管理等相关内容，保证农村低保工作有序开展，依法进行。
2.建立新型低保救助体系。加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、司法行政、农业、科技等部门的沟通与协作，探索一个包括教育救助、医疗救助、灾害救助、科技扶贫救助、法律援助和殡仪救助在内的新型低保救助体系，实现由单项救助向综合救助的转变。。
3.建立网络信息化服务。农村低保工作涉及的地域面积大，低保对象居住分散，存在贫困群众的低保申请不便、审批迟缓、发放不及时等问题，网络信息化管理是提高低保服务效率的必要手段。因此，各级政府在确保低保经费的同时，还应当划拨足以保障城乡低保信息化的网络设施和人员配备经费，在全国建立起中央、省、县、市、乡、村五级低保信息网络，保证农村低保基本做到网上申请、网上审批、网上公示以及网内资源共享，大力加快信息化进程，努力提高低保服务效率。
作者单位：武汉大学社会保障研究中心湖北.武汉 430072
作者：薛惠元 王翠琴
来源：《农业经济》2006年第03期
京公网安备110102000421号