云南试破环境公益诉讼困局
2011-01-04 来源：检察日报
2010年12月13日，备受社会关注的云南省环境公益诉讼第一案在昆明市中级法院开庭审理。图为检察官出庭支持公诉。
自2008年以来，云南省检察机关一直高度关注环境公益诉讼制度的研究和推进工作。目前，云南省检察院已经组成课题组，通过深入调查研究，完成了《云南省环境公益诉讼实施办法（征求意见稿）》的起草，拟在征求法院、公安、环保等相关部门意见、力求达成共识的基础上，再邀请专家学者进行论证、修改，争取完善细节问题，然后再以联发文件的形式会签下发试行，作为试点期间的指导性依据。
不久前，在北京举行的第二批全国检察业务专家现场评审答辩会上，法学专家高度肯定了云南省检察机关在环境公益诉讼中所作的努力。“推进环境公益诉讼，是实现经济社会科学发展的大势所趋，这项工作目前正在积极进行中，但也面临许多难题，喜忧参半。”2010年12月24日，全国检察业务专家、云南省检察院法律政策研究室副主任张兴荣告诉记者。
自2008年以来，云南省检察机关一直高度关注环境公益诉讼制度的研究和推进工作。目前，云南省检察院已经组成课题组，通过深入调查研究，完成了《云南省环境公益诉讼实施办法(征求意见稿)》的起草，拟在征求法院、公安、环保等相关部门意见、力求达成共识的基础上，再邀请专家学者进行论证、修改，争取完善细节问题，然后再以联发文件的形式会签下发试行，作为试点期间的指导性依据。
“第一案”爆出环境公益诉讼难题
2009年11月，昆明市检察院在环境保护联动执法过程中，发现昆明三农农牧有限公司(下称三农公司)、昆明羊甫联合牧业有限公司(下称羊甫公司)的违法排污行为致使嵩明县七里湾大龙潭水质受到污染，不仅使1500多名村民出现用水危机，更可能对几大水库、数万群众的用水安全构成威胁。
在环境公益受到严重损害后，2010年1月15日，昆明市检察院向昆明市环保局发出《民事督促起诉决定书》，督促该局提起环境民事公益诉讼。
之后，昆明市检察院与昆明市环保局研究制订了羊甫公司、三农公司环境公益诉讼案件办理实施方案，并深入污染发生地进行调查，现场指导并及时固定、调取了相关证据。
经查实，自2009年7月开始，羊甫公司、三农公司未按要求执行环境保护，在排污管网及污水防治设施未建成的情况下，就陆续允许养殖户进入生态畜牧小区从事生猪养殖。养殖户养殖生猪所产生的猪尿、猪粪、冲刷猪舍的废水以及生活污水通过地表裂缝渗漏到地下，污染了地下水流，导致距该养殖小区不足1000米的嵩明县七里湾大龙潭饮用水源受到严重污染。属于同一地下水源的邻近该生猪养殖小区的花庄水库、西冲河水库、八家村水库也面临着可能受到污染的环境安全隐患。
随后，昆明市检察院多次召集昆明市环保局、昆明市公安局环保分局专门审查该环境公益诉讼的起诉状和证据体系。由昆明市环保局作为原告对羊甫公司和三农公司提起环境民事公益诉讼，昆明市检察院同时出具支持起诉意见书对原告的诉讼予以支持。
2010年12月13日，昆明市中级法院开庭审理此案。昆明市环保局向羊甫公司、三农公司索赔430万余元用来恢复环境。
在持续8个多小时的庭审和法庭辩论后，法官宣布此案经过合议庭合议后将择日宣判。
昆明市检察院有关负责人指出，这一案件也爆出了“鉴定机构的资质混乱，评估标准的法律缺失，污染损失的认定困难，以及司法对抗地方GDP冲动的乏力等”环境公益诉讼方面的难题。
课题组数易其稿起草《实施办法》
2010年以来，为了进一步推进环境公益诉讼制度建设，云南省检察院成立了由全国检察业务专家张兴荣、昆明市检察院研究室主任张亚力以及安宁市检察院检察长董毅等人组成的课题组，完成了2010年度云南省检察理论研究课题“关于环境公益诉讼制度设计和实施方案”的研究。
此间，课题组在继续深入调查研究、广泛听取意见的基础上，借鉴和吸收国外的先进法治成果，充分考虑国情和省情实际，大胆探索创新环境司法机制，数易其稿，反复论证，起草了《云南省环境公益诉讼实施办法(课题建议稿)》(下称《实施办法》)。
据张兴荣介绍，当前在开展环境公益诉讼的必要性认识上趋同性较强，但在权限配置、程序设计、效力保障等操作性问题上差异性较大。在研究起草过程中，他们尽可能地考虑到各方面的意见，在求大同、存小异的前提下，依据现行法律，立足司法实践，从涉及开展环境公益诉讼的制度性、基础性、程序性和技术性问题入手，相对全面地形成一个规范性文件。
“但是推进环境公益诉讼是个较大的系统工程，需要省级相关职能部门达成共识、紧密协作、整体联动，特别是需要省级职能部门领导的支持和推动。”张兴荣告诉记者，为此课题组在起草了《实施办法》课题建议稿的基础上，又完成了该办法征求意见稿的起草，拟征求法院、公安、环保部门的意见，力求达成共识，同时邀请专家学者进行论证、修改，再次广泛听取意见和建议，并同时征求最高人民检察院法律政策研究室的意见和建议，经省级相关职能部门会商达成共识后，再由省级相关职能部门以联发文件的形式会签下发试行。
面临司法深层矛盾寻求破解之道
“近两年来，云南的环境司法工作在理论研究、机制建设、案件办理等方面加大力度，取得了一定成效，但目前司法实践中还存在诸多深层次的矛盾无法解决。”张兴荣解释说，一是法律依据缺乏。现行的民诉法、行诉法、环保法等相关的环保法律规范之间不和谐，特别是在诉讼主体和程序规范等方面，没有明确的规定和清晰的标准，司法实践几近于进退两难境地。二是职能分工不细。目前，环保检察与环境监察之间的分工协作，检察机关与环保机关的职能界定，法律监督与审判活动之间的配合制约，在职能、范围、程序都还有很多问题需要厘清和细化。三是统筹推进乏力。目前，云南省已有昆明、玉溪、怒江3个州市的公检法机关设立了相应的职能部门，专司环保执法和环境司法职责，但因为没有一个具有指导作用的规范性文件，在具体问题、细节和程序上认识不一、分歧不少，至今仍然处于环境公益诉讼案件“立不起、诉不出、判不下”的困难境地。
“虽然面临诸多难题，但我们一直在努力。”张兴荣介绍，课题组建议下一步在试点探索取得经验的基础上，报请云南省人大常委会进入地方立法规划，争取以地方性法规的形式，作为立法成果巩固下来。同时，可以通过省人大常委会向全国人大常委会的报备制度，推进国家相关立法进程。而在对下业务指导问题上，云南省法院目前已经明确由行政审判庭归口负责，课题组建议环境检察业务的指导可以考虑由即将分设的行政检察处归口负责，因为环境检察业务涉及面较宽，涉及的法律政策问题较多，也可以由法律政策研究室协助指导。
据了解，昆明市检察院目前正在与法院、公安、环保部门制定规范性文件，加大环境保护执法力度。同时，由相关职能部门共同促进成立环境司法鉴定中心和环境公益诉讼专项救济基金，加强与外地在环境执法保护方面的交流学习，以更好地开展环境保护执法工作。
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