检察机关应成为公益诉讼的先锋

2010-08-24  来源：中国环境报第4版

　　关于环境公益诉讼，何者可以成为适格原告，一直是法学界争论不休并困扰实务界的重大理论问题和实践问题。

　　有的学者认为环境公益诉讼的适格原告只能是检察机关，有的学者却否定检察机关的原告地位，不过更多人则主张环境公益诉讼适格原告的多元化，即认为检察机关、环保部门、公民或其他组织，均可作为环境公益诉讼的适格原告。

　　笔者比较支持第三种见解。不过，进一步的问题是，检察机关与其他原告的功能和地位有何区别？又应如何科学对他们进行定位？对此，有学者主张检察机关应是环境公益诉讼的主力军。但笔者以为，放眼世界的经验，立足中国的实际，检察机关应成为环境公益诉讼的先锋队而非主力军。

　　检察机关为何能成为公益诉讼原告？

　　符合理论依据和世界通例，可以弥补传统私诉权的功能不足

　　其一，“公共信托论”为其提供了理论基础。

　　传统法学理论认为，环境资源等非人力所能支配的物，应属于自由财产或无主物。但新近的理论认为，水、空气等与人类生活密不可分的环境资源不是无主物，而应成为全体国民的共有财产。为了更好地保护这些财产，国民将其委托给国家管理。由此，国民与国家之间便建立了一种委托人与受托人的关系。这就是公共信托理论。

　　为了使这一受托管理的财产在受到侵害时能得到有效保护，国民又将一部分诉权也托付给国家来行使，这就是诉讼信托。但是，国家作为抽象主体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他机关，由这些机关代表国家提起诉讼。

　　其二，检察机关成为环境公益诉讼的原告符合世界通例。

　　在英美法系国家，除了美国之外，还有许多国家规定了检察机关的公益诉权。譬如在英国，一般只有法务长官(检察长)可以代表公众提起诉讼以倡导公众利益，阻止公共性不正当行为。对于环境公共卫生问题，经检察长同意，也可允许社会组织提起群体诉讼。对于环境公害，《污染控制法》进一步规定，任何人都可提起诉讼。

　　其三，赋予检察机关环境公益诉讼的原告地位，符合公诉权的设立宗旨。

　　从制度产生的根源看，公诉权的创设是为了弥补私诉权救济功能和矫正力量的不足，从而有效地填补私诉权“法力”的有限性和权利保护的真空地带。

　　这是由于环境公益的公共性、弱私利性或私利间接性以及公益主体的弱势性等特性，使得公众不愿、不敢、不能运用私诉权寻求救济或客观上难以救济。通过检察机关提起环境公诉，行使环境民事公诉权和环境行政公诉权，正好可以弥补传统私诉权的功能不足。简言之，从理论上讲，公诉权不仅可以存在于刑事诉讼领域，还可以并应当存在于民事、行政诉讼之中。

　　主力军抑或先锋队？

　　检察机关应成为环境公益诉讼的先锋队，公民及社会团体才是环境民事公益诉讼的主力军

　　检察机关虽然可以作为原告提起环境公益诉讼，却不应成为环境公益诉讼的主力军，这是由公诉权的补强性、检察机关的核心任务以及环境法治道路的历史性转变等因素所决定的。立足当下，检察机关应成为确保中国环境公益诉讼走出当前困境、优先取得突破性胜利的先锋队。

　　其一，环境公益诉讼面对的是强大的企业和政府部门，公益精神淡薄、力量薄弱的公民和环保组织难以担当突破环境公益诉讼“十诉九败”困境的先锋大任。

　　一方面，环境侵权中的侵害者一般是实力强大的企业，往往同时还受到地方政府的保护。另外，环境公益的损害，很大一部分是由于政府部门的规划不合理、随意批准规划或建设项目，或是胡乱颁发采矿、建设许可证等违法或不当行政间接造成的。因此，面对强大的环境侵害者或政府机关，客观上需要一个有实力对应的主体方可。

　　另一方面，由于当前我国公众参与的经验积累不足、公益意识欠缺、能力水平稚嫩等原因，致使其确实不能担当冲破环境公益诉讼困境的先锋大任，成为环境公益诉讼主力军的时机更是远未成熟。

　　近些年的司法实践无不表明，我国公民及环保团体起诉并取得胜诉的公益诉讼案例，更是凤毛麟角。

　　其二，检察机关作为环境公益诉讼的先锋队具有显著的比较优势。

　　首先，作为法定的法律监督机关，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的专业化队伍，而且还有诸多成熟的制度作为保障，更能确保环境法律得到统一、正确的实施。在环境公益诉讼中，环保部门更应当做的是发挥支持起诉的作用。

　　其次，近年的司法实践也足以证明，检察机关确实比环保部门更能发挥环境公益诉讼先锋队的作用。

　　据有关数据显示，在我国近年来法院已受理的23起环境公益诉讼案件中，检察机关担任原告的案件有11起，约占50％，且全部胜诉；以环境资源管理部门等政府机关名义提起的环境公益诉讼案件共4起，约占17％，且全部胜诉。

　　也许正是鉴于检察机关在环境公益诉讼中的强大作用，我国许多地方性立法或内部规范性文件，都做了诸多大胆的创新，譬如《贵阳市促进生态文明建设条例》、无锡市中级人民法院和市检察院联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》等。

　　尽管公民、环保组织、检察机关和环保部门等主体均具有提起环境公益诉讼的原告资格，但从法治的精神和长远建设来看，公民及社会团体才是环境民事公益诉讼的主力军。检察机关更应当做的是，积极投入到提起环境刑事诉讼，增强对环境诉讼案件的监督抗诉以及对公安机关的环境犯罪侦查、法院的行政非诉执行和审判执行的监督，环境民事、行政公益诉讼的支持起诉以及提起环境刑事附带民事诉讼的工作中去。

　　(作者单位:北京林业大学)

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