违法行为矫治法将有望取代劳动教养
发布日期： 2010-03-12 来源：南方周末
全国人大常委会法工委副主任李飞称，行为矫治法是对原来中国实行的劳动教养制度进行的改革和规范,目前还处起草修改阶段，已列入了中国司法改革日程。
□南方周末报记者黄秀丽发自北京
废除或者改造劳动教养制度的立法进程是否会加快？ 吴邦国在人大报告中称将“研究制定违法行为教育矫治法”列入今后一年的工作任务，这一信息令长期关注此问题的法律人士受到鼓舞。3月9日，部分法律界的全国人大代表和政协委员、法学专家,对劳教制度的废除与改造问题做了新的探讨。部分法律学者认为，以违法行为矫治替代劳动教养已是迫不及待的事情。
劳教被高效使用
劳动教养制度在中国至今实行已五十余年。源于1957年的劳教制度，是为了配合当时“镇反”运动的临时应对之举。改革开放后，为了处置不够刑事处罚的违法人员,再度激活了劳教制度。1990年代末以来，劳教制度一方面日益强化,另一方面也开始制度化。劳教制度成为几乎无所不包、随意性极大的剥夺人身自由的处罚措施。
仅凭国务院和公安部的三个法律文件，就可以剥夺公民长达三四年的人身自由。十几年来，劳教制度一直备受批评。2007年69名学者提请全国人大对劳教制度启动违宪审查。
其实早在2005年全国人大就将替代劳教制度的“违法行为矫治法”纳入立法议程，2007年年初，全国人大当年计划准备在10月进行初审，后因故取消。之后就再也未传出任何立法消息。
实际上，这几年劳教在司法实践中一直有高效的使用率。作为社会控制的有效手段,劳教对象已经从早年的反革命分子、拒绝劳动的捣乱分子,扩展到普通违法者。全国人大代表、黑龙江律师迟夙生提出，2009年这种情况愈发严重，她在接待法律咨询时发现，“一些地方政府为了掩盖社会矛盾，用劳教方式限制公民自由的情况越来越多。”北京房山区检察院的隗永贵讲述了自己所知的三个“离奇”的劳教案件，他说，“劳动教养就是我们整个控制体系中一个病瘤。”
改造非废除
一些法律学者倾向于改造劳教制度而不是一举废除它。
北京大学法学教授姜明安认为，劳教制度是介于治安处罚和刑罚中间的一种处罚制度,对于一些违法不断,危害严重,却不够入罪的行为，需要一个治理的措施,“要考虑到保障社会治安,维护社会的稳定”。
但在具体如何改造上，学者们存在较大分歧。中国政法大学教授何兵认为可以不必制定违法行为矫治法，而是将劳教的各种处罚措施“分散”到刑法和治安处罚法中。然后相应地调整两部法律，降低刑法的“门槛”，以轻罪的方式吸纳以往不够刑事处分的盗窃、诈骗等违法行为。
重庆大学法学院院长陈忠林不同意这个做法。他认为治安处罚法和刑法之间已经实行了“无缝连接”，违法行为矫治法调整的对象不是单纯的违法犯罪者，而是对社会秩序有潜在危险性的人。这部法律类似于其他国家的“保安处分”，基于这个原因，他建议将违法行为矫治法更名为“强制性预防措施法”。
中国社科院法学所刘仁文提出应将5类人员列为法律调整对象：违反治安处罚法屡教不改的；犯罪情节轻微可以免于刑事处分或者不起诉，但该人有较强的人身危险性；不满16周岁不予刑事处罚,需要收容教养的；需要强制医疗的精神病人；强制戒毒人员。刘仁文认为新制度“关注行为人的不良人格或者病理身心，强调教育改造和积极预防”。
呼吁新法尽早出台
据参与全国人大立法的学者透露，现在最大的分歧在于由谁来决定劳教，即矫正机关设在哪里。有学者表示，“设在哪里也不能设在公安机关。如果是这样,立出一部新法也会和现在差不多。”全国政协委员、四川律师施杰认为，改造旧有的劳教制度之难，在于立法部门不好处理部门利益纷争。现实生活中，公安部门迫于维稳的压力，将劳教作为处理问题的工具，也是不争的事实。
迟夙生、陈忠林均认为，矫治法的出台已经迫在眉睫。迟夙生表示，现在劳教制度处于基本无法监督的状态。“学者们应考虑这些现实中，再来谈法该不该立，我觉得为了人民的幸福和尊严，急需这部法律的出台。”
来源：南方周末
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劳动教养就是劳动、教育和培养[1]，简称劳教。劳动教养制度是中华人民共和国从前苏联引进[2]，但形成世界上中国独有的制度。劳动教养并非依据法律条例，从法律形式上亦非刑法规定的刑罚，而是依据国务院劳动教养相关法规的一种行政处罚，公安机关毋须经法庭审讯定罪，即可对疑犯投入劳教场所实行最高期限为四年的限制人身自由、强迫劳动、思想教育等措施。
历史与现状：
1956年1月10日，中共中央就发布了《关于各省市立即筹办劳动教养机构的指示》，强调“把肃反中被审查的，不够判刑的反革命分子、坏分子、而政治上又不适合留用，把这些人集中起来，送到一定地方,让他们替国家做工，自食其力。并对他们进行政治、思想的改造工作”。随后中共中央又在《转批中央十人小组关于反革命分子和其他坏分子的解释及处理意见的政策界限的暂行规定》文件中规定:“某些直系亲属在土改、镇反和社会主义改造中，被杀、被关、被斗者的家属……可送劳动教养。”
一般认为劳教制度始于1957年，8月3日国务院发布了《关于劳动教养问题的决定》，初衷是为了管理“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”，主要针对的对象是“不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的”人员。当时人们认为这主要是针对划为右派的人员。这个决定在後來被認為其法律依据是有问题的[3]。
在随后一年左右，全国立即建起一百多处劳教场所，开始形成县办劳教、社办劳教、乃至生产队也办劳教。全国劳教人员很快就被收容到近百万。1961年,公安部承认:“扩大了收容范围和收容对象，错收了一批不够劳动教养的人，在管理上和劳改犯等同了起来，生活管理和劳动生产上搞了一些超体力劳动，造成了劳教人员非正常死亡的严重现象。”
直至1979年，中国被劳动教养的人员没有明确的期限，很多人最长劳教长达20多年。1979年11月29日国务院颁布《国务院关于劳动教养的补充规定》，明确劳动教养制度可限制和剥夺公民人身自由长达1－3年，必要时可延长一年。但以后实践中，常出现重复劳教问题。
1982年1月21日颁布《劳动教养试行办法》，针对的对象包括“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案,符合劳动教养条件” 的人。1986年,六届全国人大常委会第17次会议通过了《治安管理处罚条例》；1990年12月,七届全国人大常委会第17次会议通过了《关于禁毒的决定》；1991年9月,七届全国人大常委会第21次会议又通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等。以上法律使更多的人员相继被纳入劳动教养的对象范畴。同时其它行政法规、司法解释甚至一些省市区、大中城市的政府和行政部门通过的地方法规或部门规章，都加剧劳动教养对象扩大化的趋势。现在实践中主要是针对小偷、卖淫嫖娼、吸毒、破坏治安等。
2004年1月下旬，广东省政协委员联署由朱征夫发起要求废除劳教的提案，要求广东先行一步废除劳教制度，得到了深圳市社会科学院院长乐正教授、中山大学历史系教授邱捷、广东外语外贸大学教授王卫红、广东经济管理学院法律系教授蓝燕霞、中新社广东分社社长陈佳、《羊城晚报》总编辑潘伟文等六位政协委员的附议。
鉴于劳动教养制度本身的法理缺陷和广受非议，中国官方把《违法行为矫治法》列入2005年的立法规划，用以取代劳教制度。但迟迟未见推进。
2007年底，包括经济学家茅于轼，维权律师李方平，学者胡星斗等69位中国学者和法律界人士联署发表了公开信，呼吁取消劳动教养制度。[4]
2008年3月，全国人大代表、陕西省人大常委会委员马克宁正式提交建议，呼吁废除劳动教养制度。马认为，国务院关于劳动教养的行政法规违反《宪法》、《立法法》的规定，也违反了《行政处罚法》和《治安管理处罚法》，应当废除。[5]
劳动教养制度在司法实践中，由于其法理缺陷，也受到越来越多的冲击，在大多数案件中，法院会因为敏感性拒绝立案，但也有法院受理这类案件，并在不触及法理和法律层面概念下，也会有“迂回公平”的判决。[6]
相关法律法规：
国务院关于劳动教养问题的决定（1957年8月3日颁布）
国务院关于劳动教养的补充规定（1979年11月29日颁布）
国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知（1980年2月29日颁布）
劳动教养试行办法（1982年1月21日颁布）
全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定（1990年12月28日颁布）
全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定(1991年9月4日颁布）
劳动教养戒毒工作规定（2003年5月20日颁布）
关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见（2004年2月6日颁布）
关于在服刑人员中开展普法教育年活动的实施方案（2004年3月13日颁布）
对劳动教养制度的批评：
劳动教养制度受到越来越多的批评之声。这一情况到收容遣送制度被废除之后变得更为突出。
很多学者认为，劳动教养制度在中国特定的历史下有积极作用，但今天已不能适用。有学者认为劳动教养存在“没有法律的授权和规范”、“劳动教养对象不明确”、“处罚过于严厉”、“程序不正当”、“规范不统一和司法解释多元化”等等弊端，而这些成为有关部门滥用权力、非法剥夺公民人身自由现象屡屡发生的根源。
有学者认为，劳动教养制度违反了《宪法》《立法法》《行政处罚法》，并与中国政府签署的人权公约相背。《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”。《立法法》第8条和第9条之规定，对公民限制人身自由的强制措施和处罚，只能通过制定法律来规定，并且全国人大及其常委会不得授权国务院就这类限制公民人身自由的强制措施和处罚在没有正式法律的情况下先行制定行政法规。《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”，同时规定的处罚种类中不包括劳动教养，最严厉的行政处罚是行政拘留，拘留期限不得超过15天。《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”根据联合国有关机构的解释，这里的“法律”，是指立法机关制定的法律；这里的“程序”，是指经过合格的法庭审理。
注释及参考来源：
[1]劳动，即强制劳动，组织他们“劳动生产，替国家做工，自食其力”；教育，即教育改造，对“他们进行政治、思想改造工作”；培养，使他们“逐渐成为国家的真正有用的人”。
[2]1924年10月,前苏联制定了苏俄第一部《劳动改造法典》。1933年8月,又通过了第二个《苏俄劳动改造法典》。《法典》规定劳改分为:“劳动改造营”、“监狱”和“劳动教养营”三种形式。苏联的“劳动教养”主要是收容未成年人和女性。
[3]“根据中华人民共和国宪法100条的规定,为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人,改造成为自食其力的新人;为了进一步维护公共秩序,有利于社会建设,对劳动教养问题,作如下决定:……”当时《宪法》第100条的内容是:“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德。”
[4]“有中国特色的劳教制度何时休？”。
[5]“马克宁代表建议废除劳动教养制”，搜狐转载华商报。
[6]“河南农民状告劳动教养制度违法 已获批立案”，新华网转载千龙网。
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