云南，不让一个兄弟民族掉队
来源：《中国民族》2010-02-10 09:05
云南是一个多民族的边疆省份，少数民族人口1530多万，占全省总人口的1/3。其中人口在10万人以下的较少民族有独龙、德昂、基诺、怒、阿昌、普米、布朗等7个民族，主要聚居在边境山区9个州市、31个县（市、区）的175个行政村、1407个自然村，大多属于“直过”民族（直接从原始社会末期过渡到社会主义社会）。新中国成立后，在党的民族政策指引下，人口较少民族在政治上实现了平等，经济社会和群众生产生活发生了显著变化。但由于历史、自然等原因，这些民族经济社会发展总体水平比较低。
2005年，国家出台《扶持人口较少民族发展规划（2005-2010年）》，云南省委、省政府结合云南实际，按照“四通五有三达到”的目标任务，及时制定了《云南省扶持人口较少民族发展规划（2006-2010年）》和相关的政策措施，把加快人口较少民族发展作为云南全面建设小康社会的一项重要任务，采取特殊政策措施，不断加大扶持力度，有力地促进了人口较少民族地区经济社会的全面发展。
起步早，成效显著
从上世纪90年代后期开始，云南省就按照分类指导，因地制宜，因族举措的原则，采取“一山一策、一村一策、一族多策”等措施，由省民委牵头组织对独龙江、布朗山、基诺山、三台山乡等7个人口较少民族较为集中的聚居地进行调研。
1999-2002年省民委派出工作队员常驻独龙江乡，每年从民族专项资金中安排100万元帮助独龙江乡发展。1999年在国家交通部的支持下，投资1亿多元修通了贡山县城至独龙江乡96公里的公路，结束了新中国成立后，云南省最后一个不通公路的乡的历史。
2000年，在国家扶贫办和省级有关部门的支持下，投资7000多万元，对景洪市基诺山、勐海县布朗山，简称“两山”进行综合扶贫开发，使“两乡”农民人均纯收入显著提高。特别是2001年《国务院办公厅关于扶持人口较少民族发展问题的复函》下发后，省民委形成调研报告上报省政府，2002年省委、省政府制定下发了《关于采取特殊措施加快我省7个人口较少特有民族脱贫发展步伐的通知》，在全国率先提出了从2002年起至2010年，在7个人口较少民族聚居的175个行政村实施“温饱和农业产业化、基础设施建设、科教、民族文化、人才培养”等5项工程，最终实现“四通五有一消除”（村村通路、通电、通水、通广播电视，覆盖人口达85％以上，所有农户和群众有房住、有衣穿、有饭吃、有钱用、有书读，基本消除农户和学校的茅草房及危房）的目标。
2005年，党中央、国务院做出扶持人口较少民族发展的重大决策，国家编制了《扶持人口较少民族发展规划》(2005一2010年），在省委、省政府的领导下，省民委会同省发改委、省财政厅、省扶贫办和人民银行昆明中心支行编制了2006-2010年《云南省扶持人口较少民族发展规划》。按照国家发改委和国家民委的要求，2006年3月省发改委和省民委共同编制了《云南省扶持人口较少民族专项建设规划》上报国家发改委和国家民委批准；2007年4月，省政府成立了“云南省扶持人口较少民族发展工作领导小组，由分管副省长任组长，省级15个部门为成员，至此，扶持人口较少民族发展工作由省民委部门行为上升到省委、省政府和国家行为，有关州市县也相应成立领导机构，形成了上下联动，统一协调的良好局面。
截至2008年底，云南省共投入国家、省级和上海市对口帮扶资金11.65亿元，人口较少民族聚居地区呈现出经济社会和谐发展的良好局面。群众生产生活水平明显提高。截至2008年底，人口较少民族聚居的175个村委会农民人均纯收入达1629元，比2005年增加783.3元，年均增长24.5%；11387户农户住进了安居房，告别了茅草房、权权房；8.75万人摆脱了贫困，贫困发生率由2005年的56.3％降至2008年的27.2%；基础设施不断改善，在 175个人口较少民族聚居行政村中，174个村通了公路、167个村通了电、167个村能够接收电视节目、171个村通了电话、172个村有清洁的饮用水；社会事业加J决发展，157个村有了文化室、172个村有了卫生室。同时，把人口较少民族义务教育阶段学生全部纳入“两免一补”政策实施范围，对人口较少民族聚居的23个乡镇各增加200名寄宿制高小学生指标，以及普通高校招生保证每个民族至少有20人就读高校民族预科等。
以规划带动整村推进
实施《规划》以来，云南省委、省政府围绕“绝不让任何一个兄弟民族在共同发展的道路上掉队”的战略目标，坚持分类指导、因族举措，因地制宜，采取了一系列特殊政策措施，加大对人口较少民族进行扶持。主要做法有：
加强领导，健全机制。省委、省政府高度重视扶持人口较少民族发展工作，将扶持人口较少民族发展作为促进科学发展、维护边疆安宁、增进民族团结、构建和谐云南的重要内容。成立扶持人口较少民族发展工作领导小组，连续三年把扶持人口较少民族发展工作列入全省20项重要工作之一进行督查并在涉及的相关州（市）、县逐级成立领导机构，形成一级抓一级，层层抓落实的工作机制，使扶持人口较少民族发展工作始终置于各级各部门工作的重要位置，为加快人口较少民族聚居地区发展提供了有力的保障。
规划先行，明确任务。根据国家《规划》提出的总体目标任务，分别制定了《云南省挟持人口较少民族发展规划（2006-2010年）》和《云南省扶持人口较少民族发展专项建设规划》。人口较少民族聚居地区各级政府也按照规划先行、分步实施的原则，结合各地实际，编制了以行政村为单位并延伸到自然村的发展规划，确保扶持发展工作规范有序进行。
形成合力，整村推进。按照加强协调、整合资源，形成合力、整村推进的原则，4年共投入资金约11.65亿元。其中，投入 3.17亿元，使规划内的1407个自然村全部实施了整村推进；投入1.98亿元，使规划内147个行政村的基础设施条件得到有效改善；省级相关部门按照《规划》确定的目标任务，将人口较少民族聚居村的项目优先纳入年度计划，共投入6.5亿元，加大对人口较少民族的投入扶持。
立足根本，提高素质。针对人口较少民族群众平均受教育年限短、自我发展能力弱等状况，采取开办人口较少民族高中班和大中专班，落实好“两免一补”政策，降分录取政策，促进人口较少民族教育发展。启动了7个人口较少民族各建一个小型特色博物馆项目，挖掘整理人口较少民族优秀传统文化。同时，高度重视人口较少民族干部和人才的培养选拔工作，采取放宽政策、破格录用等特殊政策措施，确保了在省级部门都有了个人口较少民族担任厅级领导干部；省人事厅还制定了7个人口较少民族在专业技术职称评审中免试外语和计算机应用能力考试的特殊政策。
加强合作，对口帮扶。自2006年上海市将帮扶云南省德昂族发展列为“十一五”沪滇合作重要内容以来，上海市共投入帮扶资金2232万元，云南省配套567万元，围绕解决德昂族群众基本生产生活、基本教育、基本医疗，实施了45个自然村整村推进等257个项目。上海市民宗委还广泛动员社会力量开展帮扶活动，安排志愿者支教、支医，不断丰富帮扶内容。经过两省市的共同努力，德昂族群众的生产生活条件得到较大改善，精神面貌大为改观。
强化管理，创新方法。建立信息化平台，提高工作效率；建立统计监测制度，定期汇总分析发展动态，为科学决策提供依据；加强项目资金管理，实行公示制、建档立卡等，做到项目选择尊重群众意愿、项目实施有群众参与，确保资金使用安全；创新发展模式，对产业发展项目，实施滚动发展扶持，采取了成立发展基金、“放母还犊”、“周转畜”等方式，使有限的资金发挥更大的效益。
加强监测分析，强化考核验收。根据国家要求，云南省制定了《实施云南省扶持人口较少民族发展规划考核验收办法》，采取县级初验、州市验收、省级复验的方式，强化对扶持发展的考核验收。2008年11月，在各州市验收的基础上，省扶持人口较少民族发展工作领导小组办公室组织13家成员单位，分别由省民委、省发改委、省财政厅、省扶贫办领导带队，分4个组深入到人口较少民族聚居的了个州（市）28个县（市、区）的109个村委会、200多个自然村开展考核复验。通过验收，全省规划内109个村委会实现了“四通五有三达到”的目标，超额完成了国家确定的51个村的验收任务。
发展依然面临诸多困难
经过几年的不懈努力，云南省扶持人口民族工作取得了一定成效。但由于基础差、起点低、底子薄、生存环境恶劣、社会发育程度低等自然和社会原因，在加快人口较少民族聚居地区发展进程中仍面临诸多困难和问题。
发展差距大，贫困问题突出。纵向看，人口较少民族聚居地区有了较大发展，但横向看，随着全面建设小康社会的不断深入，人口较少民族聚居地区与其他地区的发展差距大，贫困问题仍很突出。2005年，175个规划村农民人均纯收入845.7元，比全省少1196.3元；2008年增长到1629元，比全省少1473元，差距拉大了276.7元。虽然贫困人口比例大幅下降，但由于贫困人口基数大，目前仍有8.75万人还处于贫困线以下，其中绝对贫困人口6.3万人，且返贫困率高，仅2008年就有9283人因灾或因病返贫。
基础设施薄弱，社会事业发展滞后。由于人口较少民族大多分散在边境地区、偏远山区和峡谷地带，建设成本高，国家安排的重大基础设施建设很难延伸和覆盖到这些地区。截至2008年底，1407个自然村中，仍有222个不通公路、143个不通电、171个未解决饮水安全问题，有的村虽然修了便道，但基本处于晴通雨阻状况；由于资金投入有限，先期扶持主要侧重解决生产生活中的急难问题，教育文化卫生等社会事业方面投入相对不足。到2008年底，仍有4个村委会不通电话，8个不能接收广播电视节目，18个没有文化室，3个没有卫生室。有些村虽有卫生室但缺医少药，虽有学校但校舍简陋破烂，师资力量不足，学生生活困难，辍学率高。另外，境外敌对势力对边境人口较少民族的宗教、文化渗透不断加剧，毒品、艾滋病危害严重。
发展起点低，发展不平衡。由于发展基础不一，起点不同，资金投入有限，人口较少民族村寨在扶持发展过程中参差不齐，发展不平衡。据统计，2008年底，175个村委会的农民人均纯收入，最高的村是4040元，最低的村仅712元，相差3328元。即使在同一行政村内、自然村之间也存在较大差距。有些特殊困难，目前仍然缺乏有力的解决措施。如独龙族聚居的独龙江乡，只有一条简易山路通往县城，96公里行车6个多小时，下雨时经常塌方，还有半年被大雪阻断；仅有的移动通信，只能覆盖乡政府附近，容纳旧部手机使用。怒江傈僳族自治州90％以上的独龙族、70％以上的怒族群众仍处于整体贫困状态，这些特殊困难地区靠常规扶持和局部投入很难彻底脱贫。
自我发展能力不足，脱贫基础不牢。人口较少民族素质型贫困问题突出，他们仍沿袭着传统的生产生活方式，产业结构单一，当家理财能力较弱，生产上以政府主导为主，群众多数“不知道做什么”（没有信息），“不知道怎么做”（没有技术），“做了以后不知道怎么办”（没有拓展市场渠道的能力），抗风险能力弱，脱贫基础不牢。通过验收的109个村中，有近1/4的村农民人均纯收入刚刚达到低收入线，存在较大返贫风险。另外，扶持资金投入与现实需求的矛盾突出，目前投入的整村推进资金，平均每村22.5万元左右，人均994.6元，只能解决1一2个群众最困难、最急需的项目，难以从根本上实现脱贫目标。
站在新的历史起点上，人口较少民族的后续扶持发展工作要以科学发展观为指导，紧紧围绕各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，抓紧抓实。特别是要继续加大政策支持力度；继续加大资金投入力度，应继续设立“扶持人口较少民族发展专项资金”；继续加大产业开发力度；继续加大社会参与和对口帮扶的力度：继续加大协调力度，用足、用够、用活、用好中央和省制定的各项现行优惠政策，把各项优惠政策转化为现时生产力，转化为推动人口较少民族地区经济社会又好又快发展的强大动力。
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