教育均衡发展视野下
临安市中小学布局规划研究
来源：公益中国网
一、课题背景
（一）宏观背景：学校规划是我国基础教育发展要求
进入二十一世纪以来，随着知识经济的到来，经济全球化深入发展，知识越来越成为提高综合国力和国际竞争力的决定性因素。基础教育，尤其是中小学教育，作为提高国民素质和造就人才的奠基工程，在世界各国教育发展中占有重要地位。党的十八大报告，提出了新型城镇化的理念，要求城乡统筹、城乡一体发展。如何做好城市外来务工子女及农村户籍人口子女的教育工作，给教育带来新的问题和更高要求。
根据国办发〔2012〕48号《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》的要求，农村义务教育学校布局，要适应城镇化深入发展和社会主义新农村建设的新形势，统筹考虑城乡人口流动、学龄人口变化，以及当地农村地理环境及交通状况、教育条件保障能力、学生家庭经济负担等因素，充分考虑学生的年龄特点和成长规律，处理好提高教育质量和方便学生就近上学的关系，努力满足农村适龄儿童少年就近接受良好义务教育需求。
异地高考政策试点的影响。随着大量城市流动人口和进城务工农民工在异地工作时间的推移，其子女在流入地参加高考的问题日益迫切。做好外外来务工人员随迁子女就地参加高考工作，是坚持以人为本、保障异地务工人员随迁子女受教育权利、促进教育公平的客观要求，对于保障和改善民生、加强和创新社会管理、维护社会和谐具有重要意义。
（二）微观背景：学校规划是临安市教育发展需要
依据2011年《临安市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，要求优化义务教育资源配置，全面提高义务教育的优质化水平，确保基本教育公共服务均等化，到“十二五”期末，初升高比例到达99%以上。要求紧跟城镇化步伐，继续推进学校布局调整，进一步整合教育资源，提升办学水平。
要求结合临安区域经济发展特色，适应产业发展需要，加快发展中等职业教育。建设一批高水平实习实训基地和示范学校，提高中等职业技术学校、昌化职业高级中学的发展水平，促进职业教育新发展。进一步落实新居民子女义务教育入学政策，实现同城同待遇，实现义务教育、高中教育全覆盖。发展特殊教育，力争“三残”适龄儿童、少年入学率在全省达到领先水平。
从近些年临安市域中小学发展情况来看，由于国家计生政策的影响，市域内学龄总人口数呈现下降趋势，同时，由于城区学校综合条件的优越性，加上家长和学生对“名校”的渴求，使得城区的中小学校生源充足，甚至超负荷运行；而农村地区尤其偏远山区学校由于各方面的原因，生源逐年减少，少数学校生源严重不足。本次规划研究需要面对这些情况采取针对性的对策。
二、概念界定
（一）教育均衡发展的精神内涵
《辞海》解释为：“均衡，即平衡，指矛盾的暂时的、相对的统一，一般可分为动态的平衡和静态的平衡。“均衡”最初是物理学中的名词，后被马歇尔引入经济学。马歇尔认为均衡发展是对事物状态的一种描述，是指通过合理的配置人类有限的资源，达到市场需求与供给的相对均衡，使经济中各种对立的、变动着的力量相当，形成相对静止、不再变动的状态。教育均衡是经济均衡的移植，是通过法律法规确保给公民或未来公民以同等的受教育权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。
笔者认为，均衡发展是在对狭隘的经济发展观批判基础上形成的一种新的发展观，是一种以人为本的发展观，是充分体现民主和公平的发展观。这种发展观不是一般意义上的发展，即不是一种单纯的增长、扩展或进步、改善，而是以均衡作为其特征的、完全体现均衡本质、充分兼顾到平衡、协调意蕴的发展。均衡发展是在平衡合理的配置资源基础上的发展，更是全面、健康、和谐、可持续的发展状态。均衡发展是一个相对的、动态的和历史的概念，它随着社会经济文化的发展变化，同时，这种“均衡”是相对的，不是绝对的。
教育均衡发展，在我国现实条件下，尤指基础教育的均衡发展，它是指在教育公平、教育平等原则的支配下，国家制定的有关义务教育法律、法规和政策，各级政府和教育部门制定的有关义务教育法规、政策，都要体现教育均衡发展的基本思想，不同地区之间、城乡之间、学校之间、群体之间的教育资源，必须均衡配置；各级学校和教育机构，在具体教育活动和教学活动中，要为每一个义务教育阶段的受教育者提供均衡的教育和发展机会。
教育均衡发展基本定位在基础教育均衡发展方向，包括宏观、中观与微观三个层面的均衡。宏观上讲是指区域教育层面要实现均衡发展，省域之间、市域之间、县域之间、乡域之间以及城乡之间，都要统筹规划，实现均衡发展；中观层面是指学校要实现均衡发展，这是实现区域教育均衡发展的基础和前提条件；微观层面是指学生层面要实现均衡发展。教育均衡发展是现代教育发展的新境界和新理想。
笔者认为，教育的均衡发展应该包含这样三层基本含义：第一，物质层面，指优质教育资源的均衡配置；第二，制度层面，指受教育权利平等的实现和途径；第三，意识层面，指人的潜能最大程度的发展。由于我国现实条件下的教育均衡发展主要指基础教育而言，而“基础教育”仍然是一个比较大的概念，除了包含通常意义上的义务教育（小学、初中）之外，还包括学前教育和高中阶段教育。教育均衡发展的三个层面相互依存、相互联系并相互作用，共同构成一个整体。人的潜能最大程度的发展是目的，表现的是教育结果的均衡发展；优质教育资源的配置为受教育者获得相对平等的教育机会和条件提供物质支撑，表现的是教育过程的均衡发展；教育制度的均衡发展保证每个儿童都能获得平等的入学和就学机会，使均衡发展的可能变为现实，表现的是教育起点的均衡发展。
需要强调的是，均衡发展不是平均发展，而是要在积极发展和扩大增量中缩小差距，让所有受教育者在基础教育阶段都能接受他所应享受到的社会给予他的公平的教育。均衡发展的目标追求是要促使所有的学校都提高教育教学质量，提高办学水平，不是限制经济发达地区、城市、中心镇等这些地区教育的发展，也不是限制有条件的学校、好的学校的发展，而是既要鼓励教育发达的地区，办学条件好、办学质量高的学校进一步提高质量和水平，更重要的是要在均衡发展思想的指导下，采取有效措施促进发展速度慢、办学条件差、办学水平不高的地区和学校加快发展。
（二）国外学校布局调整研究综述
自20世纪70年代以来，国外各学者曾对学校布局调整进行过大量的研究。通过对各类相关文献资料的查阅和整理，笔者发现国外关于学校布局调整的研究主要集中在学校布局调整的原因分析、应遵循的标准与原则、产生的负面影响以及调整后的保障措施等几个方面。
1. 原因分析。关于学校布局调整的原因，国外许多学者都进行了深入地探讨。古德认为学校布局调整的根本原因在于人口数量的变化。教育的对象是人，人口的数量变化会直接影响学校布局的调整。人口规模、人口年龄结构、人口分布等变动都将导致学校数量和分布的变化。拉维认为学校布局应考虑学生入学与交通、学校距离远近和社区环境等相关因素的影响。
2. 标准分析。通常有两个标准：一是学生入学距离；二是学习覆盖的服务人群数量。耶格尔对因学校布局调整而应关闭学校在何时关闭比较合适进行研究，并提出了综合考虑各种因素，将学生转到新学校的不适最小化；将关闭学校对社会影响降到最低；原学校建筑作为其他用途等三个标准。
3. 后果研究。关闭一所学校，看似非常简单，但实际上其影响十分复杂。对这一问题进行深入研究的主要有菲普斯、库班和梅茨等学者，通过对这些学者相关研究资料的整理表明，关闭学校带来的后果或负面影响主要表现在以下几个方面：对撤并学校学生的影响；对教师和正常教学的影响；对社会弱势群体的影响；对学校所处地区或社区的影响。
4. 措施研究。经过对资料的整理分析发现，国外一些学者提出的关于学校布局调整的保障措施主要有以下几个方面：一是进一步加强教育规划；二是保留必要的小规模学校或教学点；三是加强教师的培训和对教学方法的改进；四是对小规模学校的教学组织形式和学校布局结构进行创新；五是设立农村学校发展专项基金，增加经费投入；六是加强对剩余教师的转岗培训，帮助教师顺利实现职业转换。另外，凯利、约翰里依和韦尔奇等学者也对学生的辍学问题和学校的规模等问题进行了深入研究。
从已有研究理论可以看出，国外学者从原因、标准、影响和措施等方面对学校布局调整进行了系统的研究，这对我国进行学校布局调整研究提供了许多重要的帮助，给我们学校布局调整研究提供了很多可借鉴的方式方法。
三、主要内容
（一）规划原则
1. 坚持抓城镇化建设促城乡统筹发展原则。以“发展教育”总体目标为前提，着重解决中心城区的办学压力，力求中小学教育和社会经济发展相统一，使中小学布局更合理，既有前瞻性，又有可操作性。
2. 坚持小学均衡布点兼顾就近入学原则。在方便学生就近入学的前提下因地制宜，适当合并，采取撤、并、建等方法，对现有小学布局逐步进行调整，布局不合理且发展潜力的学校逐步取消。调整后保留的学校，预留好发展空间，在城市新建成区尽快配套建设新的学校。
3. 坚持初中合理布点和规模办学并重原则。提升市区初中整体办学水平和教育质量，缩小初中校际之间的差距，加强对薄弱学校的改造和生源引导，使其办学水平有显著提高，预留学校的发展空间。
4. 坚持高中规模效益和普职协调发展原则。协调发展高中教育，维持现有高中办学规模，放大优质高中效应，做大做强以示范高中为主体的优质高中。实现普通教育和职业教育的分离，保持普通高中教育与职业高中教育的合理比例，做到二者的协调发展。
5. 坚持把握学校布局重点和稳步推进原则。临安市经过十几年的学校布局调整和建设，目前，各级各类学校布局基本合理，办学条件明显改善。但考虑临安市域山地丘地貌交通不太便利、政府财力有限等实际因素，此次规划的主基调是大稳定小调整，重点是义务教育学校布点，要着重解决城区就学问题。
（二）规划重点
1. 全市各类学校布局规划研究。
（1）普高。临安市现有普通高中5所，合计规模180班（临中36班、天高42班、於中36班、昌中36班、天外30班），每年可招生60班，学生2700人。到2020年，2003年、2004年、2005年出生人口正好在高中就读，根据人口统计，平均每年约2100名本地户口学生读普通高中。随着异地高考政策的实施，外来务工人员子女在临安就读高中的人数预计将从300人增加到700-900人，其中，就读普高的为500-600人，职高为200-300人。近几年，临安市每年外出就读普高的约为100人。因此，到2020年，普高每个年级段平均学生数为2500人-2600 人。目前的5所普高正好满足就读需要，此轮学校布局规划学校数不作调整。考虑到2005年后的人口出生数有小幅上扬，省定一级重点班额为40人等因素，在迁建临安中学时应考虑适当扩大规模。
（2）职高。现有职业高中6所，合计规模138班（中职技校48班、交口18班、昌化职高36班、技工学校19班、教进校8班、金盾职高9班）。每年可招生46班，学生2070人。到2020年，预计平均每个年级约为1700名本地学生就读职高，约200-300名外地生在临安就读，约200名本地学生到外地就读。到2020年，职高每个年级段的平均学生数为1700-1800人，现有学校能满足就读需要。但目前职业高中小而散，大大制约了职业教育的发展，因此，对职业教育进行整合非常必要。方案（一），中职技校不迁建，建职教中心（暂名）全日制24班，培训班12个（相当于全日制班），撤并技工学校、交口职高、教进校、金盾职高，电大并入。方案（二）迁建中职技校，建60个全日制班、12个培训班，扩建昌化职高到48个班。
（3）初中。现有初中16所，中心学校初中部4个，经过前几年建设撤并，初中布局基本合理，规模扩大，质量提高。新一轮布局规划只需对上一轮规划未调整到位的学校择机撤并，即撤藻溪初中并入於潜二中；撤杨岭中心、东天目中心初中部并入太湖源初中；撤马啸中心初中部并入清凉峰初中；撤大峡谷中心初中部并入昌化初中。
（4）小学。现有小学45所，教学点14个。从全市看，现有校舍、设施设备等资源总量能满足教学需要，但从城区看，学校的设置、资源配置等不能满足当前及今后发展的需要。随着近几年城市化进程的加快、人口出生率的变化、外来务工人员子女就学及人民群众对上好学的期望提高等因素影响，导致城区和经济发达镇街人口快速增长，就学人数急剧上升，现有的学校数量（主要是小学）、校舍等硬件设施无法承受，就学难问题相当突出。另一方面，相当数量的农村人口或迁入城镇，或进城务工，造成相当数量的农村学生进城就读，农村学校生源萎缩，小规模和较小规模学校数量增加，校舍设施不同程度闲置。因此，科学、合理地谋划义务教育学校设置，特别是城区学校的设置应作为本次规划的重点。
2. 城区中小学布局规划研究。
（1）小学设置。现城区设置小学７所：衣锦小学、城南小学、石镜小学、晨曦小学、农林大附小、西林小学、横溪小学，教学点3个：万马校区、马溪校区、余村校区。现有学生10082人，班级209个，平均班额为48.2人。7所学校、3个教学点合计规划规模为204个班，按目前省定小学班额40人计算，解决目前就学问题还需要一所48班规模小学，现在各校都在超负荷运行。
根据学龄人口规模预测，到2015年，锦城锦北小学生人数为11991人，按每班40人计算需要300个班级，缺口96班。到2020年，锦城锦北小学生人数为13519人，需要338班，缺口134班。锦城锦北现有常住人口11.2万，近三年的平均人口出生率约为10%。预计到2020年，常住人口规模将达16-18万人，每年出生人口不小于1600人，外来务工人员子女1000-1200人，每年有小学新生2600-2800人，2025年，预计在校学15600-16800人，需390-420个班级，城区现有规模204班，缺口186-216个班。
为此，建议分三个阶段解决锦城锦北小学就学问题：一是在2015年前，通过新建、扩建学校，新增102班，具体如下：设置城东小学（现一中过渡校区），撤并余村校区，可扩容24班；改扩建西林小学，可扩容18班；改扩建玲珑小学、夏禹桥小学，可扩容24班；新建24班天目外国语学校小学部（已在建），一半招锦城锦北学生，可扩容12班；新建24班博世凯小学（已在建），一半招锦城锦北学生，可扩容12班；改建横溪小学、万马小学，扩容12班。合计扩容102班。二是在2020年前，新建1所36班小学，选址在临西桥附近，在2017年启动，2020年8月建成交付使用。三是在2025年前后，新建2-3所30班规模小学，2025年前至少要建成1所，其余1-2所视发展情况而定。建议规划选址在：东入城口区块1所，高新园区集贤区块1所，吴越大街以南区块1所。
(2)初中设置。现城区设置初中4所，合计规模为108班（锦城一中24班，锦城二中24班，锦城三中24班，锦城四中36班），另有实验初中1所，规模12班，一半学生来自于锦城锦北街道。目前，城区初中（含实验初中）可容纳114班，按省定班额40人计算，可接受4560人，每年可招生1520人。近三年统计数据表明，在城区初中就读的学生平均每年本地户籍1020人，外地户籍505人，合计1525人。目前城区初中校舍、设备设施刚好满足学生就学需要。
目前，城区初中的外地户籍学生约占全部学生数的35%，其中，非临安籍（绝大部分是外省籍）约占17%。外地户籍学生在
临安就读需符合6个条件，其中之一是父母在临安务工并缴纳一年以上养老保险，受此限制，外来务工人员子女有近一半人无法在临安就读。今后，两大因素会导致临安市外户籍学生明显增加：一是随着养老意识的增强，符合在临安就读条件的市外户籍学生会有较多增加；二是随着今年异地高考政策的出台，会有更多的省外户籍学生在临安就读初中，特别是初三学生，预计70-80%的初二学生会在临安继续读初三（以往只有30%），并在临安参加中考。预计至2020年，每年到锦城锦北就读的外籍户口学生会增加到700-900人。同时，随着城市化进程的推进，临安市内农村会有相当数量的人口迁入锦城锦北，本地户籍学生每年会增加到1200人。
预计到2020年，锦城锦北每年将有1900-2100名初中学生就读。现有城区初中规模不能满足需要，每年缺口375名学生，
计10个班，总共缺口30个班。解决这个缺口，只需要对锦城一中、锦城二中适当改造扩建即可。天目外语学校迁建后，其校舍置换给锦城一中，规模从24班扩大到36班。锦城二中场地富余，用房不足，建一幢综合楼就能使规模从24班扩大到36班。另外，天目初中有200人余量可以调剂使用。因此，城区4所初中能满足学生就读需要，规划不需要增设新的学校。
3．青山湖街道中小学规划研究。
青山湖街道（含科技城，不含横畈区块，下同）现有人口5.5万（含非常住人口），规划人口10-12万，预计到2020年，人口将达到8万。青山湖街道现有36班初中1所，最大限度可容纳8万人口的初中学生就读。2020年前，1所初中可满足学校就读。随着人口集聚，要考虑再新建1所初中，青山湖街道城市规划已有考虑，已预留用地。
青山湖街道现有小学2所（青山小学、育英学校），教学点1个（临东校区），最大限度可容纳7万人口学生就读，临东校区条件简陋，撤并已十分紧迫。从长远看，青山湖街道宜设置小学5所。保留青山小学、育英学校，新建3所，每所规模24-30班。青山湖街道规划中已有考虑。要尽快启动（最迟在2016年）新建青山二小解决小学就学问题。高中段教育问题已纳入全市统盘考虑，建议不再另设置普通高中或职业高中。
（三）规划建议
一要统一思想认识。要强化规划的严肃性，提高对教育公建配套重要性的认识完善配套教育设施建设和管理是实现教育现代化的重要措施，关系到临安市城市化、现代化的发展水平。因此各级政府部门要统一认识，从科教兴市的战略高度抓好配套教育设施建设。
二要加强协调配合。要建立教育与规划主管部门之间的协调机制中小学布局规划作为城市规划的重要组成部分，是城市建设的法规性文件，教育、规划、城建等政府职能部门都要严格执行，共同抓好中小学建设，以保证基础教育的长远发展。城市规划行政主管部门在编制、审核新建居住区和旧区改造等应当符合中小学布局规划，并征得教育行政主管部门的同意，切实保证中小学布局规划顺利实施。规划建设主管部门在审批配套建设的中小学选址，校园规划设计方案，校舍建筑设计方案时，应征得教育局的同意。配套建设中小学校，竣工验收必须有教育局参加。
三要强化宣传教育。要加强规划宣传，提高人们对中小学布局规划重要性的认识必须加强对教育发展趋势和发展目标的宣传力度，明确教育尤其是中小学教育在终身教育体系中的重要地位；要提高人们对规划重要性的认识，做到全民关注中小学规划，重视中小学布局，完成中小学建设。
四要鼓励合作办学。出台相应的优惠政策，多渠道筹措教育经费，鼓励社会力量办学。由于人民群众对上好学的需求较高，在财政困难的情况下，可以鼓励企业、民间组织、个人来投资办学，也可采取股份制的办学模式。充分利用名校效应，将部分拟新建或改造的学校，与名校联合办学或股份制办学，通过校际师资流动、资源共享缓解市中心生源压力。
五要盘活存量资产。通过资产重组，盘活教育资源，提高规模效益教育存量资产是一种隐性的潜在的教育资源，它还没引起人们足够的重视。盘活教育存量资产，为教育经费的筹措开辟了一条新的途径，是今后教育事业发展不可低估的经费来源。地处繁华商业地段经布局调整确认需要撤销的学校，应委托市土地部门进行拍卖，将土地拍卖所得全部用作布局调整。个别地处繁华地段、办学规模小，其周边有适合办学且又有发展用地的学校，在市政府批准的前提下，学校可以通过置换的形式，就近异地置换，改善学校办学条件。坚持适度规模办学的原则，合理利用教育资源，实现教育资源的优化配置。把资金重点投向中心城区长期保留、新区新建的中小学校，对规划期内计划撤并的学校，只保证没有危房，不再增加投入，防止出现重复性建设投资，造成浪费。
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