来源：中国残疾人 ◎加拿大联邦政府人力资源管理局研究分析员 沈培建博士
本文的目的，是通过考察加拿大政府在平等就业方面的实践，为中国残疾人就业问题提供一些可借鉴的经验和思路。
加拿大保障残疾人平等和就业权益的有关法律
从上个世纪40年代开始，加拿大就一直在为保护残疾人和其他弱势族群的平等权益而努力。1982年，加拿大通过了《权利和自由宪章》。《宪章》明确规定了人在法律基础上的平等权利，任何人不得因种族、来源国、肤色、宗教信仰、性别和精神及生理残疾而受歧视。 《宪章》奠定了加拿大社会平等和反歧视的基础。
1985年，另一部与残疾人权益紧密相关的法律《加拿大人权法》出台。该法禁止在服务、住房、就业和宣传出版方面因种族、来源国、肤色、宗教信仰、性别、婚姻、家庭和残疾等原因歧视他人。《人权法》是加拿大的准宪法，地位高于除宪法外的其他法律。自该法出台之后，在服务、住房、就业和出版物等方面歧视残疾人就是违法行为。残疾人如果认为自己在这些领域受到歧视，可以向人权委员会提出申诉。人权委员会根据情况进行调查。如果情况属实，将对应诉方（无论是个人、单位或各级政府）依法进行处罚。如双方不接受人权委员会的决定，申诉案将移交人权法庭判决。人权申诉是免费的，有利于低收入阶层（包括残疾人）利用法律来保护自己的权益。
1986年，专门保护残疾人和其他弱势族群就业权利的法律——《平等就业法》通过了。 该法目的“是要达到工作场合的平等，以至于没有人会因和能力无关的原因而被拒绝就业机会和福利”。 该法专门保护残疾人、妇女、土著人和少数族裔四个弱势族群的就业权利。“平等就业的意思不仅是要对人一视同仁，而且对差异要采取特别的手段去照顾。” 1996年，修订后的《平等就业法》对政府的责任规定得更为具体， 要求联邦政府和每个相关单位必须确保四个弱势族群在公务员队伍中的代表性，审查和鉴别就业系统、就业政策和就业程序中对四类人就业的阻碍，取消规章制度或录取标准中的不适当规定。加拿大人权委员会定期对政府实施《平等就业法》的情况进行检查。 联邦政府最高管理机构每年要向议会报告《平等就业法》的执行情况，接受监督。
加拿大政府帮助残疾人就业的实际措施
《平等就业法》修订当年，即1996年，联邦公务员中残疾人的比例是3.1%, 低于残疾人在劳动力市场存在的比例4.8%。为了提高残疾人和其他弱势族群的代表性，1998 年至2002年间，政府每年拨款1000万加元促进平等就业，直接用于残疾人项目的经费约占全部经费的 12%～14%。 主要有三大任务：
第一，能力建设，即强化政府各部、局执行《平等就业法》所需的知识和手段。例如，对人事管理人员、平等就业负责人和信息管理人员等进行培训。再如，制定“无障碍设计指南”，帮助管理人员理解无障碍的概念，介绍先进单位在管理中照顾残疾人的经验。
第二，创造便于弱势族群工作的环境。如在计算机上安装盲人职工需要的软件系统。又如开办事业咨询服务，专门帮助包括残疾人在内的弱势族群职工制定个人事业发展计划。
第三，提高代表性。例如“快速进入”项目，使有工作经验的残疾人，在申请政府工作时，直接与管理人员洽谈，说明自己的知识、技能和资历，便于录用。一些受联邦法约束的单位，如皇家银行等，都有专门录用残疾人的项目。此外，人力资源部门资助的残疾人组织，也积极帮助残疾人就业。
经过几年的努力，残疾人公务员的比例在2001年达到了4.8%的指标。此后，代表性比例继续攀升，至2005 年3月底，增加到5.8%, 超过了残疾人在劳动力市场的比例指数。
在政策方面，1999年加拿大政府出台了残疾职工照顾条例。2002年，又制定了“残疾职工照顾责任政策”，宗旨是确保残疾职工（包括求职者）全面参与的权利，并规定照顾的程度和范围要根据健康、安全和开销三方面所能承受的最大限度来考虑。
照顾政策和反歧视措施从招工这一环节就开始了。例如，录取考试要为盲人考生准备盲文考卷。又如，招工主管在面试中最好不要询问求职者任何有关残疾方面的问题。如果工作需要，可以问：“你申请的工作需要爬高登梯，你是否能行？”如果问了有关残疾方面的问题，而后又没有录取，求职者就有理由认为主管人是因残疾而拒绝录用自己，可以向人权委员会投诉，由人权委员会裁决残疾是否是未录用的因素。如果人权委员会认为是，该单位就要受到处罚。
新录用的残疾职工上班的第一天，领导就会问：“你需要什么帮助？有什么要求？桌椅和设备是否合适，要不要调整？”
我有好几位盲人同事，单位为他们提供各种盲人专用设备。如计算机屏幕识读器、扫描器、盲文记录器等等。有时，遇到仪器无法识别的文字，单位会出资为他们雇用专人来阅读。
单位的停车位一般都非常紧张，平常人要等很长时间也不一定能申请到。而残疾人申请车位一般是立即批准，而且免费停车。
总之，加拿大政府平等就业的政策和措施在很大程度上为残疾职工提供了全面参与的条件。政府不是采取直接安排残疾人工作的方法来解决残疾人就业问题，而是在确保硬环境 （道路设施和工作设备）无障碍的同时，致力于营造软环境中的无障碍，即从观念上和制度上消除歧视，使残疾人能在无障碍条件下，通过平等竞争，全面参与就业和社会生活,追求和实现自己的理想。在这方面，他们还善于运用有效的监督机制，切实捍卫残疾人的就业权利。
加拿大残疾人平等就业实践对中国残疾人就业的借鉴作用
据了解，过去几十年，中国为解决残疾人就业问题做出了巨大的努力：残疾人就业率从1987年的不足50%，上升到1998年的73%。根据中国残联执行理事会的工作报告，仅在2006年，中国城镇新就业残疾人近30万人。《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》还计划培训和录用5万盲人按摩人员。
取得以上成绩，主要采取的是集中和分散相结合的方针：即根据残疾类别和程度，集中安排残疾人到福利企业和机构，或分散安排到各企事业单位工作。各单位要按比例安排残疾人就业，未达到比例的，要缴纳残疾人就业保障金。这种安排残疾人就业的方式立竿见影，可以在一段时间内解决相当一部分残疾人的就业问题。
但是，这种方法也有一定的缺点。首先，按残疾的类别和程度安排工作，会形成一种偏见，即将残疾等同于能力，残疾程度越高，劳动能力越低。其次，直接安排残疾人工作没有竞争，往往被看成是福利性质，在商品经济要求竞争的情况下，难度会越来越大。再次，安排给残疾人的多是低收入、低层次（缺乏科技和知识含量）的工作，安排了工作的残疾人还有可能成为最先下岗的对象。因此，直接安排工作的方法虽然可以在一定程度上解决残疾人的生存问题，但无形中也限制了他们向高层次领域的发展。
许多残疾人成功的例子说明，只要减少或消除残疾对能力发挥的影响，残疾人在与正常人的竞争中处于相对平等的条件下，凭能力胜出是完全可能的。而且，越是文化知识和科技含量高的领域，这种例子越多。著名宇宙物理学家斯蒂芬•霍金就是这样的例子。霍金成为物理学家不是谁能安排的，而是他在自己选择的领域，经过无数次竞争，凭能力和成绩取得了承认。福利性地安排工作可以解决生存问题，但还无法使残疾人真正获得社会平等。必须彻底消除就业观念、制度和程序上对残疾人的歧视，为他们创造平等竞争的条件，才能使他们的就业领域变得宽广，他们才有可能在各个领域中取得成功，获得真正的社会平等。
在这方面，加拿大的做法可以参考：他们从法律制度入手，以反歧视为核心，不断地修正规章制度中妨碍残疾人就业的因素，完善措施，使残疾人在就业软环境中享有无障碍条件。残疾人可以根据自己的能力和志向参加任何职位的竞争。
以公务员的招聘为例:加拿大录用公务员条件中没有对身体条件的限制，而且明确规定招收残疾人，消除了利用制度歧视残疾人的可能性。许多残疾人（其中不少是重残者）通过竞争成为公务员。相比之下，中国新的公务员法，要求公务员“具有正常履行职责的身体条件”，这在录取公务员过程中很可能成为歧视残疾人的借口。再如，加拿大每年招收的新的残疾人公务员中，有三分之一从事管理和外交类工作。残疾人参与外事工作，更能体现国家注重平等的精神。在西方社会，当一个团队面向公众时，如果里面有残疾人、妇女和有色人种成员，就会被认为是一个包容的团队，因而赢得人们的好感。反之，如果某团队是由清一色的白人男性正常人组成，往往会令人侧目。
再以就业保障金为例：按中国现行政策，安排残疾人就业未达到比例的单位，要缴纳残疾人就业保障金，这就容易被误解为：交钱就能规避法律责任。在这方面，加拿大的做法是：政府带头，哪个部门录用残疾人数量未能达到劳动力市场比例标准的，必须在年度报告中对未能达标的原因做出解释，并会同上级机关制定行动计划，包括分析未达标原因，制定改进措施，限期达标。行动计划的执行要接受人权委员会的监督核查。联邦政府每年也要向议会提出平等就业报告，接受公众的监督。两相比较，哪一种做法更有利于促进残疾人的平等就业，显而易见。
当然，加拿大的经验也并非完美无缺。他们在平等就业方面搞得很好，但却没有直接为残疾人安排就业的机构和措施。许多有工作能力但缺乏竞争力的残疾人，无法得到工作，只能依赖社会救济，加重了社会的负担。另外，在就业方面，加拿大只强调消除客观障碍，而不重视帮助残疾人树立自强不息的精神，无形中助长了依赖思想。这些情况固然和西方的社会制度和文化有关，但也说明，西方残疾人作为一个群体，还没有取得严格意义上的社会平等。
然而总的来说，加拿大在解决残疾人就业问题上的很多做法，还是很有借鉴意义的。首要的一条就是必须转变观念，消除对残疾人的歧视。将残疾和能力分开，强调残疾只是身体的残疾，不是能力的残疾。同时，要从制度入手，逐步采用以能力为主的用人标准，打破歧视和限制残疾人的条条框框。中国《残疾人保障法》须对残疾“歧视”的含义做出明确界定，在完善就业方面法律和规章的同时，建立监督机制，加强执行力度。只有这样才能切实为残疾人创造就业竞争中的无障碍条件，使他们能在竞争中提高和发挥自己的能力，通过竞争就业和安排就业这两条途径，成为和谐社会中平等的劳动者。
京公网安备110102000421号