污染防治，不妨学习美德等国“补偿生态”

严循东  2007年6月24日

打造绿色家园，惠施子孙后代

太湖治理是中国水污染防治的一个缩影。中国重点治理的三湖(太湖、巢湖、滇池)和三河(淮河、海河、珠江)目前虽有进展，但治理任务仍十分艰巨。就在国家和有关省市全力以赴治理太湖蓝藻之际，安徽巢湖也面临蓝藻集中暴发的威胁。据国家权威部门对全国近14万平方公里河流面积和322座水库进行的水质评价，近40%的河水受到了严重污染。

如何进行污染防治，不妨学习美德等国“补偿生态”。

所谓生态补偿，是调整环境保护(或破坏行为)相关主体利益关系的一种制度安排。在形式上，生态补偿表现为消费自然资源和使用生态系统服务功能的受益人，在有关法规和制度的约束下，向提供上述服务的地区、机构或个人支付费用的行为。

西方一些国家较早就开始了生态补偿制度的探索，早在20世纪20年代，爱尔兰就采取分期付款的方式对私有林进行补助。目前，美国、德国等发达国家已初步建立了生态服务付费的政策与制度框架，形成了直接的一对一交易、公共补偿、限额交易市场、慈善补偿和产品生态认证等较为完整的生态补偿框架体系。一些发展中国家，如巴西和哥斯达黎加等，也比较成功地实施了生态补偿政策。

●　美国保护性退耕政策

上世纪50年代，美国政府实施了保护性退耕计划；80年代实施了相当于荒漠化防治计划的“保护性储备计划”；纽约州曾颁布了《休依特法案》恢复森林植被。在这些计划和法案的实施过程中，政府为计划实施(成本)和由此对当地居民造成的损失提供补贴(偿)是重要内容。

美国退耕项目虽然选择了“由政府购买生态效益、提供补偿资金”政策，但同时借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的租金率(补偿标准)。竞标者可以对参加竞标时上报的愿意接受的租金率与政府估算的租金率进行比较，选择不参加或不被政府纳入退耕项目。美国的保护性退耕计划共包括五大工程，各个工程以合同制方式分阶段实施，每一阶段的保护目标不尽相同。合同期一般为0-5年，合同期满时农户可以根据当时农作物的市场行情来确定是否继续参加下一阶段的退耕项目。此外，政府还制定了法定蓄积量的可交易权计划，在行政调节下由私人组织开展的森林采伐权的交易。

美国在退耕项目实施中，采取了一系列的倾斜政策，例如在国家环境基金项目的资源分配中优先考虑自然遗产保护区，对参加保护区项目的农村地区减免税收，信用评级时对其加以倾斜，为土地所有人或经营人提供了激励机制。可见，美国政府是生态补偿的主要购买者，同时充分利用了市场机制、竞争机制和激励机制。

●　德国易北河治理政策

德国易北河的生态补偿政策比较典型。易北河贯穿两个国家，上游在捷克，中下游在德国。980年前从未开展流域整治，水质日益下降。990年后德国和捷克共和国达成共同整治易北河的协议，成立双边合作组织。整治的目的是长期改良农用水灌溉质量，保持流域生物多样，减少流域两岸排放污染物。双边组织由8个专业小组组成：行动计划组，确定、落实目标计划；监测小组，确定监测参数目录、监测频率，建立数据网络；研究小组，研究采用何种经济、技术等手段保护环境；沿海保护小组，解决物理方面对环境的影响；灾害组，解决化学污染事故，预警污染事故，使危害减少到最低限度；水文小组，收集水文资料数据；公众小组，从事宣传工作，每年出一期公告，报告双边工作组织工作情况和研究成果；法律政策小组。

根据协议，德国在易北河流域边建起了7个国家公园，占地500平方公里；两岸流域有200个自然保护区，禁止在保护区内建房、办厂或从事集约农业等影响生态保护的活动。经整治，目前易北河上游水质已基本达到饮用水标准。

易北河流域整治的经费来源包括以下几个部分：一是排污费(居民和企业的排污费统一交给污水处理厂，污水厂按一定的比例保留一部分资金后上交国家环保部门)；二是财政贷款；三是研究津贴；四是下游对上游经济补偿。

●　其它国家生态补偿政策

巴西利用激励机制提高土地利用率和生态效益。巴西的法律规定，在亚马孙河流域范围内，任何土地使用者必须保证在其所拥有的土地上，使森林覆盖率保持在80%以上。同时，为了有效地利用土地资源，政府允许那些从农业生产中获得较高收益但违反了国家法律规定的农户，向那些把森林覆盖率保持在高于80%以上的农户购买其森林采伐权，从而使整个地区的森林覆盖率努力保持在国家所规定的80%的标准。这种机制有利于提高土地的利用效率和生态效益，而且交易成本很低。

哥斯达黎加利用在国际市场上转让或销售温室气体补偿权的手段获取生态保护所需资金支持。哥斯达黎加统计国内林业碳汇总量，并将额外的碳汇作为国家碳汇储备，适时出售给别国企业，所得收入大部分补偿给林主。目前，哥国在碳汇量认证及碳汇贸易等方面对世界各国影响很大。

在流域生态补偿方面，比较成功的例子包括：澳大利亚通过联邦政府的经济补贴，来推进各省的流域综合管理工作；南非则将流域生态保护与恢复行动与扶贫有机地结合起来，每年投入约1.7亿美元雇用弱势群体来进行流域生态保护，改善水质，增加水资源供给等。

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