《商务周刊》2007年第9期封面文章：长江在危机中重构
今年的3月22日“世界水日”前夕，世界自然基金会在瑞士总部发布了一份报告，称受气候变化、污染等因素的影响，世界上的一些主要河流正面临日益严重的干涸危险。报告列举了面临最严重干涸威胁的10条大河，其中就包括中国的长江。
这当然不是危言耸听。作为中国“母亲河”的长江，正经受着历史上从没有过的生态压力和工业化带来的开发破坏。在遭受多年的工业化污染、肆意的水电梯级开发等人为干扰后，就是不干涸，长江也有可能成为一条“没有生命的河沟”。
长江对中国经济和中国乃至世界的意义不言而喻，而一直以来长江流域各地方政府对发展的过度追求和各自为政，让我们今天正在付出代价。传统的长江治理和流域发展模式越来越受到质疑和批评，长江流域借鉴西方流域综合管理经验、直至成立大长江委的呼声日渐高涨。
但在中国复杂的历史和现实因素下，简单的借鉴或成立更高级别的机构，能否解决长江流域问题，估计没有几个人乐观。体制问题的矛盾是根深蒂固的，重新构建长江流域管理体制，不是权力的再分配或者简单的扩大某个部门的权力，如果没有像西方流域治理过程中在严肃法律框架下的协商、各相关利益方的参与机制，以及给予弱势声音充分的表达平台，由谁牵头和成立什么样的机构，都没有本质意义
危机中的河流
一辆辆重型卡车满载渣土行驶在山路上，扬起滚滚尘土。巨大的山体被削平，高达几十米的塔吊在峡谷中的建筑工地上忙碌。在搅拌机和打桩机的轰鸣声中，整个山谷都在颤抖。
这里是瀑布沟，长江最大支流之一——大渡河上的一个大峡谷。几年以后，这段峡谷将彻底消失，取而代之的是一个巨型水坝和大型水电站。按照规划，瀑布沟电站是大渡河规划中的22个梯级电站中最大的一个，设计装机容量达到330万千瓦。
曾经咆哮的江水在人类巨大的工业力量面前，如涓涓细流，显得软弱无力，驯服而听话。
瀑布沟电站只是长江上游众多正在建设和规划中的巨型电站中的一个。长江水利委员会的一位官员告诉《商务周刊》，长江上游已经成为国内几大水电集团和地方争夺水电资源的战场。长江上游的峡谷山峦间，如今已经遍布几大电力集团的建设工地。
“曾经壮丽的自然河流将被一座座大坝拦腰截断，失去了往日的气势。”他说。
2004年，世界自然基金会（WWF）曾发布了一份题为《危机中的河流》的报告，该报告认为，杂乱无章的大坝建设正威胁着世界上的很多著名河流，而中国的长江是其中最岌岌可危的一条河流。
一直以来，长江流域由于缺乏统一协调机制和综合管理规划，担负长江流域管理职能的长江水利委员会，对各个地方和强大利益集团的“跑马圈水”也显得软弱无力。
长江开发和规划的混乱和无序，早就引起了各方的关注和批评。事实上，长江水利委员会早就开始与有关机构合作进行相关调研。
2007年4月14—17日，第二届“长江论坛”在长沙召开。在会上，一份名为《长江保护与发展报告2007》的报告被正式发布。这份由中国科学院、长江水利委员会和世界自然基金会联合完成的报告一经公布，马上引起国内外媒体的关注，被称为“第一份完整的长江体检报告”。
该报告指出，长江上游水电开发进入大规模的实施阶段，因水能资源监管尚未理顺，缺乏综合协调，在局部利益驱使下造成“跑马圈水”现象非常突出，导致无序开发、过度开发、不合理开发等问题。
报告尖锐地指出，由于在处理水电开发与生态保护的关系上，“尚缺乏慎重的态度，缺乏考虑全局和长远的统一规划和对生态环境保护重视不够”，过度开发将造成上游干流大多河段成为梯级水库，完全改变河流的自然水文和理化特性，对河流生态将产生长远影响。三家机构都认为，现行的开发市场主体多元化，“跑马圈水”式的开发方式，不但破坏资源和生态，而且给未来工程统一运行调度与管理留下了隐患。
水电开发问题只是长江众多不合理开发问题中的一个。“不合理开发和对环境生态的不重视，使长江正面临严重的生态问题。”中国科学院南京地理与湖泊研究所所长杨桂山说，“长江生态系统在不断退化，物种减少，保护工作紧迫而艰巨。”
中国科学院南京地理与湖泊研究所所长杨桂山，是《长江保护与发展报告2007》主编之一，长期关注和研究长江生态问题。他认为，长江面临的生态压力短时间内难以解决并有加大的风险。“沿江开发正处于加速阶段，开发力度和强度仍要加大。东部要腾飞，中部要崛起，西部要大开发，这些都可能会向长江要资源。”杨桂山说，“长江在开发过程中面临的压力会进一步加大。”
而令他和同事们担心的是，形势日益严峻，但长江开发仍然缺乏统筹协调与统一规划，类似水电开发“跑马圈水”和不顾生态发展的事情每天都在发生。
大长江委权动
《长江保护与发展报告2007》所披露出的严重问题，引起了国内外舆论的关注。值得注意的是，国家水利部以时任部长汪恕诚为首的官员们出现在4月17日长沙开幕的“长江论坛”上，相比过去一直强调开发利用长江的基调，水利部的态度出现了很大转变。
“下手太狠了，每一米都不放过。”针对长江上游疯狂的水电开发，时任水利部部长汪恕诚在“长江论坛”上指出，不能再100％开发长江了，要给生态留出余地，以保留原来的生态状况和生物多样性。
汪恕诚的激烈用词，或许可以解释为近两年常有高官于退休之际突然直抒胸臆的现象，因为10天后新华社即发布消息称汪恕诚不再担任水利部部长，由曾于2001—2005年担任水利部副部长的原新疆维吾尔自治区常务副主席陈雷接任。但《商务周刊》也注意到，水利部长江水利委员会是《长江保护与发展报告2007》主要参与方，而作为“长江论坛”的主要发起者，长江委的主要官员和专家们在“长江论坛”上与来自沿江各省市的“地方诸侯”们以及世界自然基金会这样的国际组织坐在一起，公开讨论长江流域管理体制这样敏感的问题，并明确表达了他们的观点——希望尽快结束长江“九龙治水”的局面，建立起一个直属于国务院的长江流域综合管理机构。
杨桂山掐着手指头向《商务周刊》记者细数，目前能够对长江实施管理的部门包括水利部、环保总局、建设部、农业部、发改委、交通部以及卫生部等十几个部委，还包括沿江的11个省、自治区、直辖市。长江水利委员会只是水利部下属的副部级机构，根本无法在保护长江方面有效协调其他部委和地方权力。
一直以来，中国现行的流域管理体制并不完善。长江水利委员会水政水资源局局长刘振胜在接受《商务周刊》采访时指出，一方面，没有形成权威的流域协商决策和协调议事的机制，现有流域机构委员会对流域全局性宏观决策、流域管理政策法规的制定，对流域内不同地区、不同水用户及水资源的各种需求的协调，也缺乏科学有序的管理机制；另一方面，流域机构是国务院水行政主管部门的派出机构，在国家行政序列上不是一个行政机构，而是具有行政职能的事业单位，不享有完全的管理和处理流域有关水资源事务的自主权，控制流域水资源分配的实际权力、监控权、执行权都十分有限。
“机构和体制上的障碍，使得流域机构难以按流域规划对流域水资源实行统一管理，在流域管理统筹协调方面权威性不够，有关法律法规赋予流域机构的职权也难以落实。”刘振胜说。
由此，刘振胜建议：“我们应该把组建综合性的流域水资源委员会，创新管理模式，提上水资源管理的重要议事日程。”几年前，刘就撰文提出组建更高级别的长江流域管理机构，在此次“长江论坛”上，他进一步提出了自己的观点。
“长江流域综合管理委员会”并不是新名词。刘振胜告诉记者，早在2001年11月，水利部提交给国务院审议的《水法（送审稿）》中就提出了这一概念。2003年3月，有关部门建言将长江水利委员会改为长江流域可持续发展委员会或长江管理委员会。
中国工程院在最近的一份调研报告也提出，对于长江的管理，应有一个更高级别的委员会，由国务院总理或主管副总理担任主任，办公室设在长江水利委员会，而这个委员会的组成也不应是水利部一家，而至少应包括国家发改委、环保总局，同时还应有地方政府和相关利益方。
“现行长江水管理机制和体制不能适应流域经济发展和生态环境保护的需要，这正是长江保护和发展面临的一大症结。”同为《长江保护与发展报告2007》主编之一的世界自然基金会中国淡水项目主任李利锋认为，要从根本上遏制长江水资源恶化的势头，就必须尽快打破目前多头管理的“九龙治水”局面，建立起一个直属于国务院的长江流域综合管理机构。
根据中科院副院长孙鸿烈在论坛上透露的数字，目前长江干流和支流上共建有4万多座水库，在建的还有2400多座。世界自然基金会全球淡水项目负责人杰米·皮托克表示，在全球几大流域之中，这是他所知道的水库数量最多的。另外，长江上在建的大坝还有100多座，居世界第二位。
对此，李利锋认为，长江之所以出现这么多水库和大坝，很大程度上是由于多头管理。《长江保护和发展报告》也认为，由于缺乏全局和长远的统筹考虑，上游水电建设“跑马圈地”，开发过度、无序开发和不合理开发问题严重。
这次论坛上，长江水利委员会扮演着极其重要的角色，长江水利委员会主任蔡其华、总工程师马建华、长江委水政水资源局局长刘振胜以及该委水资源保护局前局长、长江论坛秘书长翁立达一同出现在论坛上。
作为《长江保护与发展报告2007》主编之一，翁立达认为，在一个流域内，要有一个流域的综合管理体制和机制。“我们不仅要管长江，还要管长江边的土，还要管长江的生物多样性。”他说，“要在统一的框架下，进行跨部门、跨地区的管理，而不是一家说了算。”
翁立达也赞同成立比目前长江委更高级别的机构。“道理很简单，三峡工程有个国务院三峡建设委员会来管，主任是总理，南水北调也是。长江的管理同样也需要这样。”他指出，这已是“多方的共识”。
很自然，长江流域的管理体制改革问题，在《长江保护与发展报告2007》中也有明确表述。报告强调，长江流域水管理的新形势和新要求，呼唤新型流域综合管理机制和体制，采取流域管理委员会+流域管理局的形式，由流域管理委员会统一协调和决策流域范围内各项管理事务，其委员应包含中央有关部委、流域内各地方政府代表，相关企业代表以及专家代表等，流域管理的一切重大事项和政策都应由流域管理委员会通过民主表决的办法来决定，统筹协调流域管理、区域管理和行业管理的矛盾和冲突。
“从长远来看，流域管理委员会宜直属国务院领导。”报告建议，在流域管理委员会下设流域管理局或类似机构，作为管理执行机构。同时，与会代表们还大都认为，应充分利用“长江论坛”这一合作议事平台，围绕流域管理的热点问题和重要议题开展交流和研讨，寻求共识，探讨合作解决流域发展与保护的具体途径，切实完善社会公众和利益相关方共同参与机制。
长江水利委员会水政水资源局局长刘振胜说：“只有由中央来牵头，沿江各省市参加，才能尽快扭转目前长江管理中存在的条块分割、各自为政、多头管理以及互不协调的局面。”
来源：金融界
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