关于江苏环境状况的基本判断及强化环境治理的政策建议

中国民主同盟江苏省委员会

2006年6月1*日

执笔：张玉林（南京大学社会学系教授）

一，环境保护的力度有所加大，但环境状况继续恶化

在“十五”期间，特别是近两年来，在“科学发展观”的影响下，江苏省各级政府强化了对于环境问题的认识，以牺牲环境为代价追求经济增长的片面的政绩观、发展观有所纠正，“环保优先”开始被确立为江苏经济社会发展的指导方针之一，环境保护和环境治理方面取得了一定的成效。根据刚刚公布的《2005年江苏省环境状况公报》的判断：“在经济快速发展情况下，环境恶化的趋势得到进一步控制，环境质量总体稳定，部分地区环境质量有所改善。”

但是，必须清醒地认识到，江苏的环境污染状况并没有明显改善，从整体上看依然呈现出进一步恶化的趋势。这主要表现在以下四个方面。

第一，从主要污染物排放量来看，“十五”期间仍然有了较大增长。2005年，全省废水排放总量和工业废水排放量、废水中化学需氧量（COD）和工业废水中的COD排放量都比“九五”末期的2000年增加了40%以上；全省工业废气排放量超过2万亿标立方米，为2000年的2.2倍，同期二氧化硫和烟尘的排放量均增加了14%以上，工业粉尘排放量也增加了近40%。这种增加是在原有的排放量已经异常巨大、远远超过环境容量的情况下出现的，不仅导致了我省环境状况的进一步恶化，而且会因为其积聚效应对未来一段时期的环境形势造成严重的威胁和压力，实在容不得盲目乐观。

表1                 2000-2005年江苏省主要污染物排放量增长状况

  资料来源：2000、2005年《江苏省环境状况公报》。

第二，全省空气质量继续恶化，酸雨降水频率明显上升。省环保厅发布的《江苏省环境状况公报》称：“2005年全省城市空气质量总体处于轻污染级，其中南京和无锡2市处于中污染级，其他省辖城市为轻污染级。”但这种表述比较暧昧，未能客观地承认空气质量恶化的趋势。对照国家空气质量标准（空气污染指数）可以看出，去年全省13个省辖市中没有一个达到二级空气质量标准（“良”），有11个市为Ⅲ级（包括“轻微污染”的Ⅲ1和“轻度污染”的Ⅲ2级），南京和无锡则为Ⅳ级（包括“中度污染”的Ⅳ1级和“中度重污染”的Ⅳ2级）。而在2000年，13个省辖市中尚有7个（53.8%）达到了空气质量二级标准，6个城市为Ⅲ级及Ⅲ级以下。

与此相关的是酸雨（pH<5.6）发生率的上升。13个市的酸雨发生率由2000年的20.1%上升为2005年的33.9%，降水年均pH值由5.43下降到5.1，酸雨发生率最高市的数值由2000年的50.6%（南通市）上升到2005年的64.7%（扬州），而排在第二位的苏州和第三位的南通的酸雨发生率也都分别高达到60.4%和53.4%。而1995年酸雨频率最高的无锡市也不过37.9%。

第三，地表水环境质量继续恶化，污染进一步向地下蔓延。五年来全省未受污染的Ⅰ类水质始终不到1%，江河湖泊等地表水水质整体上呈现进一步恶化的趋势。省水利厅发布的《水资源公报》显示：2000年，在对全省180余条河流、331个地表水断面的水质全年综合评价中，劣于Ⅲ类水的断面有209个，占监测断面总数的63.1%；4116公里评价河长中，劣于Ⅲ类的河长为2466公里，占59.9%。而到了2004年（2005年的数据尚未公开发布），在对300多条河流、617个断面的检测显示，超过Ⅲ类水者有417个，占67.6%；在8233公里评价河长中，劣于Ⅲ类水的河长达5228公里，占63.5%。

与此相关，水功能区水质状况严峻。2004年，全省53个“监测保护区”和41个“保留区”的水质达标率都只有41.5%，115个“饮用水源区”达标率仅为24.3%。长江流域的7个保护区均未达标，21个保留区中仅6个(28.6%)达标，58个饮用水源区仅11个（19%）达标；太湖流域9个保护区5个不达标，3个保留区均未达标，27个饮用水源区只有8个达标（29.6%）；淮河流域37个保护区只有18个达标（48.6%），17个保留区11个达标（64.7%），30个饮用水源区只有9个达标（30%）。

更令人担忧的是，在地表水严重污染的情况下，地下水也较多地受到污染。江苏省水文水资源勘测局2002年的勘测报告显示，在检测的138眼水井中，有48.6%的水井水质达不到“良好”标准，一些浅层水井受到人为污染，部分深层地下水也受到污染。在镇江、常州、南通、泰州、扬州和徐州勘测的38眼深井均受到污染。

第四，污染向农村地区急剧蔓延，苏中和苏北地区的环境状况迅速恶化。近年来，随着不少地方政府以降低环境门槛为“优惠条件”大举实施“招商引资”，一些污染严重的工业企业纷纷向农村特别是苏中、苏北农村地区转移，加上当地农村面源污染形势本身已较严峻，就导致了苏中和苏北地区农村的环境状况恶化明显，作为主要河流之毛细血管的农村的河渠沟塘沟已是“有水皆污”，部分地区的环境形势之严峻已经超过了苏南。比如金湖县，盲目的招商引资带去许多污染企业，仅一家电池厂就使当地数万群众的饮用水安全受到严重威胁，当地政府为了方便工业园的排污，竟然将老百姓用来浇地的新建河道改成“纳污河”。而在灌云、响水、滨海、阜宁等地，缺少科学规划的无节制的“化工园”建设，已经使当地成为大范围连片的污染地带，并随着媒体的报道而成为全国著名的“黑星”，以灌河为主的多条河流在短短数年间迅速恶化为“劣五类”水质的河流，国家二级保护动物虎头鲸已在灌河绝迹，而盐城境内的多个国家级自然保护区也受到严重威胁。

二，污染加剧引发连锁反应，社会稳定的环境基础逐渐丧失

1，污染加剧导致农业的基础条件遭到严重破坏，农产品食品安全遭到严重挑战

按照国家环保局负责人的判断，我国的环境容量已经达到了“支撑经济发展的极限”。我们认为，这种“极限”可能在江苏（以及浙江、广东、河南、山西）表现得更加突出。而环境污染对于经济活动和经济发展的制约尤其表现在作为生命生产体系的农业方面。达不到农业灌溉用水标准的“污水灌溉”现象越来越普遍和明显，水污染之严重已经使得一些农村地区的“水利设施”成为“水害设施”；而多年来的复合污染使得耕地和土壤中的有害物质，特别是容易致癌、致畸型、致突变的重金属物质显著增加。一些权威机构的研究表明，南京郊区、苏锡常地区的许多耕地已经不适宜种植食用类植物，而只能栽培“观赏类植物”。客观地说，江苏整体上已经不具备发展“无公害农业”的前提条件，江苏农业生产的基础条件正在遭到严重的破坏，这对于江苏的农业安全和农产品的安全都构成了严重威胁。不少乡村的农民不敢食用自己地里收获的粮食、蔬菜的情况，就是有力的证明。而不少农村地区几乎每年都要发生农作物大面积枯萎、死亡，水产养殖遭受灭顶之灾的状况表明，这种威胁对于以种植业为主的农民来说，损害更加严重。

2，环境污染导致受害加剧，人民的健康和生命安全受到威胁

环境形势的恶化对我省人民群众的身体健康和生命安全造成了普遍的和较为严重的威胁。我

们的基本判断是：大部分城市居民和少部分农村居民已经难以呼吸到新鲜的空气，多数农村地区居民难以喝上清洁安全的饮用水，越来越多的江苏民众（当然也包括政府官员）生活在有害的环境中。鼻炎、咽喉炎发病率的急剧增高就是这种状况的一个明显反映。江苏省疾病预防控制中心的分析表明，本已是癌症高发省份的江苏，近年来由于环境形势的恶化而出现了癌症发病率进一步增高的趋势。不仅环太湖地区已经成为恶性肿瘤的高发区域，原先癌症发表率较低的苏北的一些县市也后来居上，比如邳州市的癌症发病率在上个世纪70年代仅有十万分之*8，到1990年代后期已经上升到十万分之****。全省农村的癌症发病率也已经超过城市。在那些环境污染特别明显的区域，已经出现了癌症发病率异常增高的“癌症村”，近年来仅被媒体公开报道的就有无锡市崇安区广益镇广丰村，盐城市阜宁县杨集镇东进村、三庄村、古河镇洋桥村等等。

3，污染引发了严重的社会矛盾和社会冲突，社会稳定的环境基础正在丧失

严重的环境污染状况自然引发了较为广泛的社会矛盾。环境保护部门提供的资料表明，自上个世纪90年代中期以来，“环境信访”一直成为“大信访”中的热点问题。1995年到2001年，来信数从5841封增加到39497封，增加了5.8倍；来访数从4266批（6658人次）增加到4594（7796人次）。另一种口径的环境投诉/举报数量在实物期间也急剧增加，从2001年的3.29万件增加到2005年的10.28万件，这意味着2005年全省平均每天有280多件环境问题投诉，为十五初年的3.1倍。显示了环境污染问题的普遍性、恶化程度以及公众的强烈反应。

表2         江苏省环境信访数量变动状况

           资料来源:江苏省环保厅：1995～2001年度《环境统计资料》；

2001-2005年度《环境状况公报》

与此相应，由污染导致的社会矛盾的对抗性明显加剧，“群体性环境事件”时有发生，受污染的农民集体上访、围堵企业和政府、筑坝堵河、占据道路等待有重大影响的环境骚乱事件接连不断。仅据本报告执笔人的了解，在2005年，就先后发生了三期影响较大的群体性“过激”事件：4月中旬，在无锡市附近有大量的居民为某电化厂氯气泄漏导致88人中毒而阻断通江大道和312国道的事件；在6月，有宜兴市新庄镇的多数农民为污染赔偿遭到拒绝而封堵湖滨公路、打砸村委会和化工厂的事件；在12月底，有徐州市贾汪区塘镇汴东、汴西村的一百多村民为水源受到污染而围堵某化工厂，并与厂方雇佣的70多名社会闲散人员发生殴斗的事件。这些实践说明，由于污染的蔓延和污染侵害的加剧，社会稳定的环境基础在一些地区已经丧失。

三，建议：强化制度建设，严厉打击环境犯罪与污染保护主义

我们认为，江苏环境形势的恶化及其引发的一系列严重问题，既与企业一味追求利润而缺少环境责任意识、各级政府的主要领导人片面追求政绩和“发展”而忽视环境代价和政府的更为广泛的职责有关，也与因缺少相应的制度手段而难以保证“环境保护”这一基本国策得到真正的落实有关。鉴于企业家和政府官员的“观念”、“意识”的转变是一个漫长的过程，而且本身受到制度的约束，我们建议，省委省政府有必要在下述几个方面加强制度建设，以便将“环保优先”的发展战略真正地加以落实。

1，加大对于企业的环境行政监督、司法监督、舆论监督和公众监督，加大企业的环境污染成本，严厉打击“直排”、“偷排”等环境犯罪行为。在这方面，中央政府已经出台了一些制度和政策规定，学术界也提出了一些较为可行的建议，关键在于细化和落实。目前一个值得重视的问题是，一些“污染大户”也是“利税大户”，这些大户的企业主或负责人已经进入了当地乃至更高层次的人大和政协，甚至在一些地方（比如在宜兴市）占据了“人大代表”和“政协委员”的多数，以“代表人民利益”的名义参政议政，直接或间接地干扰着环境行政和环境执法。这方面的问题有必要引起组织部门和统战部门的高度重视，并依据有关法律加以解决。

2，加强对于各级政府的党纪政纪监督、司法监督和公众舆论监督，使那些以严重牺牲环境为代价换取“发展”和“政绩”的官员得到应有的处分，从而最大限度地杜绝“引进污染”和在污染发生后实施“亲商”=弃民的“污染保护”的执政行为。环境质量综合指数已经纳入江苏全面实现小康社会的考核体系，“一票否决”制已写进省环保厅和省委组织部联合制定的《江苏省县（市）党政领导干部环保实绩考核办法》，这是一个可喜的进步，但关键也在于落实。我们建议，在环境质量评价和考核过程中，应充分吸收当地的公众参与，以当地民众的评价为主要评价标准，防止环境质量考核“走过场”。另外，组织和纪检部门应考虑规定：每一个省辖市、县（市）和乡镇的党政负责人，每年必须到辖区污染最严重的地方去进行实际“生活体验”一星期，以促使他们真正做到与人民群众一道“共患难”，体会作为“污染的受害者”的生存和生活处境，增强对环境污染严重性的感性认识，从而有利于促使其真正落实“环保优先”的发展战略，加大环境治理的力度。

3，环境行政部门本身的工作需要改进。省环保厅和各省辖市环保部门应严格、科学地测算并公布全省的环境容量，以此作为全省制定经济、产业发展规划的前提条件。与此相关，省环保厅发布的《环境状况公报》应增强透明度，全面、系统地公布全省城乡的环境状况，而不是避重就轻，甚至对严竣的环境问题忽略不提。我们建议，从明年起，《江苏省环境状况公报》应以实际的“环境容量”和主要污染物排放量超过“环境容量”的状况为主要内容，这样才能客观、真实地反映江苏的环境治理状况，防止各级政府官员和广大民众在对环境形势认识上出现误区，从而强化他们的危机意识和责任意识。

 吴立红