北京应加强立法以解雾霾之困
2013年02月27日 来源：中国环境报
2013年的第一个月，北京有24个雾霾天。
当天安门巍峨的城楼只剩下模糊的轮廓，当万里长城雄伟的身姿变成徒见其首不见其身的灰蛇，当130万平方公里的华夏大地笼罩在混沌之中，当微博上《沁园春·霾》被疯狂转发的时候，每一个身处雾霾之中的国人，恐怕都无法消除心头沉甸甸的压抑与悲凉。
曾几何时，人们不知道PM2.5为何物，不了解N95有甚用处，不晓得“爆表”意味着什么。如今，这些名词已家喻户晓。各大医院呼吸科人满为患，空气净化器和口罩已经成为居家生活和上班出行的必需品。
危害是严重的，直接原因也是清楚的。煤烟污染、工业烟尘、秸秆焚烧、汽车尾气、工地扬尘以及不利的气象条件，意味着每一个饱受雾霾之苦的受害人，或多或少也都是雾霾的生产者。
形势紧迫，必须立刻行动。关停搬迁工厂、改造燃煤锅炉、提高燃油标准、启动应急预案、停驶限行公车、鼓励公交出行、禁止路边烧烤、提倡少放鞭炮，北京市治理大气污染和应对雾霾天气的措施力度不可谓不大，决心不可谓不坚定。然而，终是权宜之计，成效微乎其微。究其原因，我国长期粗放的经济发展方式、以煤为主的不合理能源结构、日渐庞大的机动车数量和尾气污染，以及区域间大气环流带来的污染转移和相互影响，使得北京无法独善其身。怎么办？难道除了靠老天爷刮风就没有出路了？
如果不从根本上减少污染物的产生，明年、后年，未来雾霾的侵扰只会越来越重。雾霾的产生是污染物长期积累的结果，要彻底解决必然也要靠长期不懈的努力。侧首西顾，西方主要发达国家在其工业化进程中无一例外均为污染问题所困，加强立法特别是环境立法，成为有效治理污染、实现可持续发展的“金钥匙”。
笔者认为，我国要解决污染问题、实现科学发展、建设生态文明，同样要靠完善现有环境法律、加强重点领域环境立法来实现。单就雾霾治理而言，加强环境立法应从以下几方面进行:
首先，要尽快修改《大气污染防治法》。现行《大气污染防治法》中对于燃煤污染和机动车排放污染虽有规定，但不够完善。应当在法律中建立大气污染区域联防联控机制，增加要求地方大气环境质量限期达标的规定，完善大气污染物排放总量控制制度和排污许可证制度，健全机动车尾气污染防治机制，明确信息发布制度，强化有毒有害物质控制等。特别是要强化法律责任，加大对违法行为的处罚力度。
其次，要抓紧制定核安全法。要从根本上减少大气污染物的产生，必须改变我国目前以煤和传统化石能源为主的不合理的能源消费结构，发展新能源和可再生能源等替代能源是必由之路。但是，由于技术水平、产业规模等制约因素所限，我国可再生能源所占能源消耗比例还很低，目前尚无法成为能源消费的主力军。核能作为一种可靠的清洁能源，技术已经较为成熟，能源蕴藏量丰富，是我国发展所需的重要替代能源。然而，日本福岛核事故等危机给人们敲响了警钟。“安全第一”成为核电发展的首要前提，因此国家确定了安全高效发展核电的能源政策。在这样的背景下，加快制定核安全法，使我国核电和核能利用规范有序发展成为不二选择。
第三，要研究制定促进绿色低碳发展的法律。如前所述，传统粗放的经济发展方式是造成包括雾霾在内一系列污染产生和积累的根源。党的十八大报告已经明确要求，着力推进绿色发展、低碳发展，推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，优化产业结构，促进全面协调可持续发展，呼唤法治的力量与保障。此外，绿色低碳发展的实现不仅要靠产业结构和生产方式的调整，更需要消费模式和生活方式的转变，这离不开每一位公民的积极参与和身体力行，对此通过立法加以全面系统规范十分必要。
第四，要研究修改《城乡规划法》。持续雾霾天气从表面看是大气污染问题，进一步看是能源结构和经济发展方式问题。然而更深层来看，则是城乡规划布局甚至是城镇化发展战略问题。当前，北京、上海等城市常住人口已经超过两千万人，大量人口向我国一线大城市聚集的趋势愈演愈烈，带来包括环境污染在内的一系列问题。加强城乡统筹规划，构建科学合理的城市化格局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能，走新型城镇化道路，需要在实践不断探索和完善的基础上，适时修改《城乡规划法》。
最后，要严格执行并适时修改完善现有相关法律。现有的《环境保护法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等都从不同角度和层面对防治大气污染和改善能源结构作出了规定，必须严格执法，使之与《大气污染防治法》和其他立法一道，为改善我国大气质量发挥合力。
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