德国农业环境保护特点与启示
2012年8月16日
近年来，我国农业资源环境问题日益凸显，并逐渐成为农村农业可持续发展的重要制约因素。德国的做法与经验可以为我国农业环境保护工作提供借鉴。
德国非常重视农业环境保护。德国农业部制订的农业政策开篇即指出，除粮食生产外，农业还肩负着双重任务，即保护和维护自然的生存基础，特别是物种的多样性，地下水、气候和土壤的良性发展，同时保护自然景观，并使自然资源实现可持续使用。近年来，我国农业资源环境问题日益凸显，并逐渐成为农村农业可持续发展的重要制约因素。深入分析德国农业环境保护的特点，借鉴其做法与经验，对于解决我国农业环境保护面临的困境有重要意义。
德国农业环境保护特点
法律法规较为完善，为农业环境保护提供保障
德国的农业环境保护法规主要包括《物种保护法》、《自然资源保护法》、《土地资源保护法》、《植物保护法》、《肥料使用法》、《垃圾处理法》和《水资源管理条例》等。在有机农业方面，德国依据欧盟《生态农业和生态农产品与食品标志法案》，于1991 年和1994 年颁布了种植业和养殖业的生态农业管理规定；2002 年公布了《生态农业法》规定；2009 年宣布严格控制污泥肥料的使用，除极个别情况外，将全面停止使用污泥作为肥料，以减轻有害物质对土地的破坏。此外，对生态农场作了如下要求：禁止使用化肥、农药及各类植保素，必须以常规方式饲养的禽畜粪便做肥料；饲养畜禽的农场须改栏笼饲养为放养，并自己种植、加工饲料；农场在转为生态方式生产6 个月后才能申请验收，之后2 年为接受检查的过渡期，然后其产品才能贴上生态农产品标志在市场上公开出售。
机构健全，职能明确，协同推动农业环境保护
首先，德国拥有职能明确的政府农业管理机构。德国将行政区划分为联邦、州和地区3 级。州政府设立食品、农业及保护消费者部（Federal Ministry of Food，Agriculture and Consumer Protection），下设7 个部门：中央行政，政策、可再生资源，消费者保护、食品生物科技及基因工程，食品安全、兽医事务，农产市场、规划、社会事务，农村、农产品及林业，欧洲事务、国际事务、渔业，主要职能是贯彻落实政府的农业法律法规、农业政策，提供农业技术和信息的咨询与服务，培训农业技术人员与管理人员等。
其次，德国建立了类型多样、作用突出的农业协会。这些协会基本上是按照自助、自负责任和自我管理的原则建立的非政府组织，代表农民和农业企业的利益并协调二者的产销活动，同时向政府提出各种建议，以促使农业清洁生产或农业环境保护法律法规合理化。农业协会主要有：德国公法农业协会联合会（VLK）、德国农民与企业协会（DLG）、有机农业颁证组织、下萨克森州农业协会（VLK），以及总部设在德国的国际有机农业运动联盟（IFOAM）等。德国公法农业协会联合会主要承担政府农业管理任务，促进行业与政府之间的沟通与合作，提供制订相关法律法规的建议；促进农业职业教育和培训，对农业企业提供全方位的咨询（包括企业发展、生产技术、市场营销等），促进行业交流；进行应用性研究。德国农民与企业协会的主要职责是通过组织农业专业会展、制订行业标准来实施质量管理与增加市场透明度，以及举行集会活动传播信息与推广技术，以推动农业、食品业技术进步。有机农业颁证组织的主要职责是发展有机农业、为农民提供技术咨询和服务、组织专家对有机农产品进行监测和评审等。下萨克森州农业协会是该州的农业技术权威，主要职责是促进农业生产特别是动物的保护以及消费者权益保护、促进农产品的销售和质量保证、支持和开发质量标准和质量保证标志、参与价格清单的制订、依法进行种子交易的认证审批和测试、专业培训与咨询，实施农业环境计划的财政援助等。国际有机农业运动联盟是当今世界上最具影响力的国际有机农业组织，以健康、生态、公正、关爱为原则推进有机农业的发展。
发展有机农业，实现农业清洁生产，控制源头污染
德国于20 世纪六七十年代开始发展有机农业，通过采取农地休耕、减少化肥和农药施用量、循环利用农作物秸秆等措施，实现农业清洁生产，控制源头污染，保护农业生态环境。借助实施财政支持、采取先进管理技术等手段，德国有机农业取得长足发展，截至2010 年底德国共有21942 个有机农场，耕作面积达990702 公顷，占总农场数的7.3％，占总农业区土地面积的5.9％。
农业产值约占德国国内生产总值的1％，但德国政府非常重视农业发展，尤其对有机农业大力实施补贴。资金来源主要是欧盟、德国联邦和州政府。欧盟建立了欧盟共同基金，每年从各成员国收取其国民生产总值的1.27％，其中约55％用于贯彻落实共同的农业政策，现在欧盟每年的农业补贴超过430 亿欧元。2002 年德国推出了有机农业发展计划资助经费3480万欧元，2003 年为3600 万欧元，2005年对农业企业主按照面积实施补贴（如满足土地性质不变、实行环保的生产方式等）300 欧元/公顷，2006 年联邦政府拨付6.15 亿欧元给州，州再按40％的比例进行配套。每年对生态型农场的补贴为：蔬菜320 欧元/公顷，一般种植业和绿地生产160 欧元/ 公顷，多年生农作物生产560 欧元/公顷。其他农业补贴包括：对全国耕地实行土地面积10％～33％的休耕政策，休耕土地每公顷补贴200～450 欧元；不适宜农业生产并造成水土流失的土地进行退耕还林或退耕还草，补贴年限最长达20 年。
德国为发展有机农业，对农业生产的产前、产中、产后、农业加工及营销等进行了深入研究，针对不同环节的特点，把信息技术应用到农业中。主要包括：农业信息数据库系统、农业信息网络服务系统、计算机自动控制系统、计算机模拟和模型技术以及网络计算机辅助决策技术、食品安全可追溯技术、精准农业技术等。借助这些技术，政府或农场主可以通过对农业生产进行精确定位来实施农业生产全过程监测，及时全面收集数据资料，实时掌握农业生产基本情况，追溯农产品质量，并利用计算机模拟等工具预测农业生产环境、产品质量变化与自然灾害发生等趋势，以制订有效措施加强农业生产管理。
注重教育与培训，增强农民意识与素质
德国早在1972 年就颁布了《农民职业培训法》，1995 年颁布了《农业教育培训法》，近年来更是加强对农民的有机农业、生态农业等现代农业技术培训；出台了农业教育新计划，强调要全面更新农民专业知识和生产技能，培养掌握现代农业专门知识的高级人才和新型农民，并采取各种措施鼓励有高学历的年轻人进入农业企业；新的年轻农业经营者必须具备相应的农业科技知识水平和经营管理水平，并具备可行的经营方案，政府才允许其经营生产，并且还要对其经营业绩进行2～3 年的考察，考察期满合格者，政府正式颁发从业证明。政府还充分发挥农业职业学校、农业专业学校、高级农业专业学校和高等农业大学等农业专业学校的作用，举办多种农业技术与环境保护培训班和专题讲座，提高农民在环境保护方面的知识、技能、素质与意识。
我国农业环境保护困境剖析
发展方式粗放，内源污染加重
农业环境污染除受城乡建设与工业发展等污染外，也与粗放的农业发展方式有关。我国人多地少，往往以化肥、农药与农膜等农业投入品的高投入来换取粮食高产。资料显示，目前我国化肥施用量已达261 千克/ 公顷，分别是美国、俄罗斯、加拿大的2.4 倍、9.0 倍和4.4 倍，化肥利用率仅为30％～ 40％。多年来我国累计使用农药六六六（HCH）490 多万吨，比同期国际用量多3 倍多；DDT 40 多万吨，占国际用量的20％。我国每年农用薄膜消费量超过110 万吨，居世界第一；但年残留量达35 万吨以上，残膜率高达42％左右。农业生产方式的粗放给农业环境带来较大压力，农业内源污染加重。第一次全国污染源普查公报显示，目前我国农业源污染物排放中，化学需氧量（COD）排放量为1324.09 万吨，占全国COD 排放总量的43.7％ ；总氮（TN）、总磷（TP）排放量为270.46 万吨和28.47 万吨，分别占全国排放总量的57.2％、67.4％，已经成为部分水体的重要污染源之一。
农业环保立法薄弱，执法不力
目前，我国已初步形成了以《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等为主的环境保护法律法规体系，但涉及的农业环境保护内容较为简单，规定过于原则性，针对性不强，可操作性差；虽然已有部分省（区、市）制订颁布了《农业环境保护条例》等法律法规，但仍然缺乏全国性、综合性的农业环境保护法规。相关立法的薄弱，导致农业部门依法管理农业环境的责任主体不明确，执法力度不强，对破坏或污染农业环境的不法行为管理不够，在一定程度上影响了农业环境保护工作的开展。
管理机构不健全，监管薄弱
我国农业生态环境保护工作起步于20 世纪70 年代，在政府机构组织方面，目前已初步形成以农业部环境监测总站为网头，34个省、自治区、直辖市及计划单列市农业环保站为主体，1800 多个重点地（市）县农业环保站为基础的国家—省—地（市）县3 级农业环境监测体系，有管理和技术人员1 万多名。但总体来看，管理机构仍不健全，监管能力薄弱。一方面，仍有部分省（自治区、直辖市）、地县没有建立农业环保机构；另一方面，部分地区农业环保机构仪器设备陈旧，技术能力不强，人员配备不足，监管能力薄弱，尤其是农业环境保护监测预警与应急管理能力较弱，不能全面满足农业环境保护管理的需要。我国许多地方现已建立了农业合作社、农民协会等农业合作组织，显示了一定的作用和成效，但是组织体系还不够健全，制度也不完善，覆盖面较窄，影响力不大，没有充分发挥纽带作用，对农民生产的积极性与环境保护行为的调动不足。
关键技术相对落后，支撑不足
农业环境有其自身的特殊性。农业环境污染除受工业发展、城乡建设等外源因素影响外，也与其自身生产过程有关。因此，农业环境污染治理与保护需要进行源头控制、过程阻断与末端治理相结合。而目前关于农业环境保护的农产品产地环境监测（尤其是快速监测）预警、农产品产地安全区划与分级管理、农产品产地污染阻控与治理、农业面源污染定位监测与防控等方面的关键技术尚存在不足，对实施农业环境保护与管理的技术支撑不够。
启示与建议
转变农业发展方式，鼓励发展有机农业或生态农业
首先，粮食安全事关经济发展和社会稳定，有机农业、生态农业是传统农业向现代农业转变的重要趋势，但发展有机农业、生态农业可能面临着减产、受病虫害威胁和发展水平低等问题，其经济效益存在风险，可能威胁我国粮食安全。因此，应明确有机农业或生态农业发展定位，建立科学的技术评估体系，处理好与粮食安全的关系。其次，德国发展有机农业、生态农业主要依托或依靠农场来实现，即农业呈现规模化生产与经营，有利于统一管理与机械化操作。而我国长期以来农业机械化水平较低，农民的农业现代化生产技能较差，而且农田相对分散，不利于有机农业的发展。2005 年，中央实施农村土地流转政策，鼓励农业规模化生产。我国可以结合农村土地流转政策，或者在有条件的农场鼓励土地向种田能手、大户集中，采用规模化、专业化生产，实行部分农田的规模经营与集中管理，发展有机农业。此外，我国西部地区工业化程度低，自然环境质量好，化肥、农药施用少，有些地方甚至没有接触过化肥、农药，可以鼓励发展有机农业与生态农业。
同时，要加大政府扶持力度，实施农业补贴或农业生态补偿。很长时间以来，我国在农业生产过程中投入了大量的化肥、农药，导致土壤环境污染和肥力下降。而且发展有机农业的最初几年可能面临粮食减产、经济效益不高等风险。因此，政府应建立与完善有机农业与生态农业生产、运营与管理的激励机制，增加资金支持或补贴力度，如实施农业生态补偿等，保障生产者的投入不受损失，降低风险成本，提高生产者的积极性。
加强关键技术攻关研究，强化技术支撑
农业环境保护的关键技术是推动农业环境保护工作的重要因素。我国应瞄准世界农业及环保技术前沿，结合实际，通过农业财政专项、行业科技、科技支撑计划等项目带动，开展农业环保关键技术攻关研究，尤其在农产品产地环境监测预警、农产品产地安全区划与分级管理、农产品产地污染阻控与治理、农业面源污染防控、测土配方施肥、病虫害防治等方面，突破形成一批公益性、实用性较强的技术与方法。
健全农业环境保护机构，提升监管水平
农业环境保护机构是开展农业环境保护工作的主要执行主体，应按照“填平补齐”的原则，推动尚未建立农业环境保护机构的省（自治区、直辖市）、地县应尽快建立机构；对实力薄弱的农业环境保护机构，要及时更新仪器设备，完善实验室建设，充实专业技术人员，加强技术能力培训，尤其是农业环境污染应急监测、预警与管理能力方面的技术培训，提高专业技术能力和监管水平。
完善农业环境保护立法，加大执法力度
首先，应尽快出台专门性的农业环境保护法律法规，如“全国农业环境保护条例”，从全局角度系统规范农业环境保护工作。其次，要完善现行的环境保护法律法规，增加农业资源环境保护内容，使规定更加详细、具体，增强针对性与可操作性。最后，加快农业环境保护相关标准的制修订，同时根据实际需要制订一些新的标准。此外，农业部门应当加大执法力度，对于违犯法律法规的行为进行严肃处理。
鼓励发展非政府组织，充分发挥农民主体作用
农民是农业生产的基本实践者，也是农业生产过程中环境危害与保护的直接相关者。要提高农民发展有机农业的积极性，增强环境保护意识，较好的办法就是组建农业非政府组织，充分发挥农民的主体作用。因此，在不违反我国法律法规、拥护政府领导的前提下，应鼓励发展农业合作社、农民协会等组织，充分发挥农民的自主性、自律性和主观能动性，使其真正参与到农业发展规划、农产品价格制订及农业环境保护等活动中来，切实推进有机农业或生态农业的发展，在生产过程中保护农业农村环境质量。
扩大宣传，加强培训，共同推动农业环境保护
首先，要充分利用各类媒体，使人民群众认识到农业环境保护的重要性，自觉维护与改善农业环境质量；扩大有机农业、生态农业的宣传，使群众和相关组织认识到其特点与优点，形成良好的环境氛围。其次，应加强对农业环境保护工作者的技术培训，如农产品产地土壤污染监测预警与修复、农业面源污染防控等培训，切实提高专业技术能力；提高有机农业、生态农业等农业科研机构人员的科研水平，使其更好地为广大农民提供咨询服务；加大农民专业技术培训力度，使农民掌握相关科技知识与操作方法，推动有机农业或生态农业发展，保护农业环境。
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