临沂建立执法监管共同责任机制
2012年8月16日
随着经济社会快速发展，环境保护事业在取得突破性进展的同时，传统的环境管理措施和模式面临着新的挑战，仅靠环保部门单打独斗已经远远不够……
基于此，一些地区展开了新的尝试。山东省临沂市政府日前下发的《关于建立健全环境保护执法监管共同责任机制的意见》(以下简称《意见》)中，明晰了环保、监察、公安、国土、银监等21个部门的环境责任，提出县区人民政府(管委会)对辖区内环境质量负总责，要求建立健全环境执法监管协作联动机制，严格环境质量改善责任追究，形成环境执法监管部门联动、各司其职、密切配合的大格局。
那么，新尝试究竟会带来哪些新变化呢？正如临沂市环保局局长段卫东所说:“通过出台这部《意见》，明确各部门和县区(管委会)、乡镇(街道办事处)的环保职责，就是为了有效调动各级各部门做好环保工作的积极性、主动性，解决在环境执法监管中职责不清、衔接不畅、责任追究不明、工作不力等情况，进一步加大环境违法案件查处力度，形成严厉打击环境违法行为的高压态势。”
如何明晰各部门相关责任？
《意见》详细地标明了21个部门环境执法监管内容，均确定了职责，点出了重点，明确了要求:
监察部门
监察部门要会同环保和组织人事部门，定期报告辖区内环境违法行为责任追究情况，并会同同级环保部门，对重大典型环境违法案件实行联合督办。对环境违法案件的责任人按照干部管理权限依法、依纪追究行政责任，对涉嫌犯罪的，及时移交司法机关。
公安部门
公安部门负责及时受理查处涉嫌犯罪的环境违法案件，对环保等相关部门移送的违法案件自接收案件之日起3个工作日内依法进行审查，做出立案或者不予立案决定，并书面告知环保等相关部门。对以暴力、威胁的方法阻碍环境执法工作人员依法执行职务的行为人依法予以查处，同时做好机动车的定期淘汰工作。
发改部门
发改部门配合环保部门对环境违法违规案件涉及项目的立项情况进行检查，对未取得环评批复的建设项目不予办理项目审批、核准手续。对已办理了立项批准或核准手续的，在环保部门做出不予审批或撤销批复意见后，依法予以撤销。
住建部门
住建部门负责城市污水处理厂的监管，确保达标排放。加强对城市污水管网的建设与维护，在不影响城市排洪、排涝的前提下，严禁管网内污水排入河道。对未取得环境影响评价批复的建设项目不予办理建设许可证，制止和查处城区内建筑工地扬尘污染。
银监部门
银监部门经环保部门提示告知或在监管工作中主动发现银行业金融机构对未取得环评批复手续的建设项目和环境违法违规项目拟发放贷款的，应当及时通知各银行业金融机构不予发放贷款。已发放的，应当责令银行业金融机构限期收回。
县区人民政府(管委会)
《意见》明确提出，县区人民政府(管委会)对辖区内环境质量负总责，按照“属地管理，分级负责”的原则，层层签订目标责任书，全面落实环保责任。乡镇人民政府(街道办事处)发现辖区内的环境违法行为，应立即组织力量进行监督、制止，并及时上报县区环保部门。
怎样理顺监管执法工作流程？
为推动环境执法监管规范化、制度化，《意见》理顺了各部门环境监管工作流程，全面规范执法行为，提高执法水平。
根据《意见》要求，违反环评和“三同时”制度的，按照市(县)环保部门权限分别于两个工作日内下达停建、停产通知书。属省环保厅或环保部审批项目，两个工作日内逐级上报；省环保厅或环保部下达的停产、停建决定，相关政府、部门要落实到位。
对其他违法行为，情节轻微的，两个工作日内下达责令改正通知书；情节较重的，1个工作日内立案调查，根据违法事实依法予以行政处罚，后果严重的，市、县区环保部门两个工作日内分别函(报)告县区政府；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关。对未按照环保部门要求整改到位，未停产停建的，市、县区环保部门分别于两个工作日内函(报)告县区政府，县区环保部门同时报告市环保局，由市环保局编号归档。
另外，《意见》还提出，县区政府在接到市(县)环保部门的函(报)告后，根据具体情况5个工作日内分别做出限期治理、停产治理、关闭拆除决定。对未按要求停建停产和停产治理、关闭拆除的，两个工作日内通知相关部门，并在5个工作日内组织相关乡镇政府(街道办事处)依法予以停建停产、关闭拆除到位；对停产、关闭拆除企业，接到县区政府通知后，供电供水部门于3个工作日内停电停水；对关闭拆除企业，工商部门、安监部门、国土资源部门分别在10个工作日内吊销其相关许可证；对未取得环境影响评价手续且环保部门做出不予批复意见的建设项目，发改、住建、规划部门接到县区政府通知后5个工作日内分别撤销相关审批、核准和建设、规划许可手续。对不按要求吊销、撤销手续和不按要求停电停水的，县区政府启动问责机制，依法追究相关责任人责任；对逾期未完成限期治理任务的，县区政府3个工作日内下达停产治理通知书，并停产到位。
除了上述规定，《意见》还要求，市环保局负责对县区政府有关企业停产停建、停产治理和关闭拆除等工作的督察，对逾期未完成工作任务的，两个工作日内向县区政府下达督办函，督促县区政府按期完成；逾期仍未完成任务的，报告市政府，由市政府督查室向县区政府下达督办通知，市政府同时转交市监察局，由市监察局启动问责机制，追究县区政府相关责任人责任。
如何加强执法监管协作联动？
建立环境执法监管联席会议制度
为加强环境执法监管衔接，《意见》要求，市、县区(管委会)建立环境执法监管联席会议制度。联席会议分别由市、县区(管委会)政府分管环保工作的领导任召集人，成员由环保、监察、公安、发改、经信、住建、农业、水利、财政、工商、城管、园林、安监、国土等相关单位组成。
根据《意见》规定，联席会议原则上每半年召开一次，联席会议的主要任务是通报各成员单位在环境执法监管中的工作情况，研究环保工作形势，协调解决执法监管中遇到的困难和工作配合上需要协调解决的问题，研究制定相应对策措施。
建立信息通报制度
此外，根据《意见》要求，建立信息通报制度。各县区、部门在环境执法监管中，通报相关情况，实现信息共享。环保部门要定期向各级政府各部门通报辖区内环保工作情况和违法违规案件查处情况并提出整改建议；监察机关要及时向环保部门通报对移送的环境违法违规案件所涉及责任人纪律处分追究情况。各相关部门要向公安、监察、财政、环保部门通报环境违法违规案件涉及项目的立项、建设规划许可、工商登记、土地审批、银行信贷、水利许可等情况。
任务落实不力如何问责？
环境职责有了明确分工，还要确保落实到位，才可以真正见到实效。
对此，《意见》明确指出，对辖区内环境质量长期得不到改善，环保工作滞后，发生重大环境污染事故造成恶劣影响或其他严重后果的；对违反环境法律法规行为不制止、不组织查处的；对违反环境法律法规行为隐瞒不报，压案不查的，严格按照环境法律、法规以及《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，追究相关县区(管委会)、乡镇(街道办事处)政府主要负责人的责任。同时，因查处整改不到位，被市政府督办的，在全市范围内通报批评；造成恶劣影响的，取消主要负责人和分管负责人年终评先树优资格。乡镇(街道办事处)辖区内发生上述问题的，由所在县区(管委会)追究政府主要责任人和分管责任人的责任，或由市监察部门直接追究。
此外，《意见》还明确了依法从严追究相关职能部门单位主要负责人和直接责任人的责任，包括:环保部门不履行或不正确履行职责，对违法行为不依法查处的；对未取得环境影响评价批复的建设项目，未采取有效措施处理的；因监管不力，企业偷排偷放、超标排污，造成严重后果的；因环境应急防控体制不健全，发生污染事故的。
公安机关对环保部门移送的符合追究刑事案件条件的案件，不予受理的；对妨碍、阻挠、围攻、殴打环境执法人员的行为，处理不到位的。
发改、住建、经信、规划、工商、安监、卫生、国土、水利、畜牧等部门不认真履行职责，违反规定为建设单位办理相关项目审批或核准、建设规划、安全、卫生、用地、开采许可、企业注册登记或其他许可手续的。
供电、供水部门在接到企业存在环境违法行为的告知后，应予以停电停水而在限期内未履行停电、停水职责，或擅自恢复供电、供水的。
银监部门经环保部门提示告知或在监管工作中主动发现银行业金融机构对未取得环评批复手续的建设项目和环境违法违规项目拟发放贷款的，应当及时通知各银行业金融机构不予发放贷款而未通知的；已发放的，应当责令银行业金融机构限期收回而未责令的。
密切配合效率高
何为“责任”？不同的行为可以诠释不同的理解:有人说得多做得少，口中高喊着责任重于泰山，但往往将其束之高阁；也有人说得少做得多，无需响亮的口号，点滴间、细微处一一承担。
责任不需要抽象的解释和论述，责任应该是具体的，需要从点滴间做起。就好比我们老生常谈的“环境保护，人人有责”。这所谓的“人人”并不是一个飘忽的抽象概念，而是需要实实在在的人和实实在在的机构，去做实实在在的事。
环境问题是一个综合性的问题，仅凭环保部门单独履责是远远不够的，而且从业务和职能管辖范围来看，环保部门的权力也是有限的。想要保护好我们的环境，单打独斗力量有限，只有联合多部门并肩作战才是万全之策。
也正是基于这样的理念，临沂，给我们谋划了一个可预期的未来——由政府积极牵头，努力探索环境执法监管共同责任机制，有效调动各级各部门的积极性、主动性，解决环境执法监管中职责不清、衔接不畅、责任追究不明以及工作不力等问题，从而形成部门联动、各司其职、密切配合的大格局。如此一来，可以说是真正做到了“你中有我，我中有你”，环保工作的顺利推进，指日可待。
在环境形势仍然严峻的情况下，环保工作的推进需要这样的探索与尝试。因为这样的尝试，不仅可以让我们看到有关环境责任的界定与划分、职能的履行与配合，在一次次的接触与碰撞中变得更加清晰、明确；还可以让我们看到这一份份隶属于不同部门间的环境责任在实践中得以落实。
诚然，有制度的约束最好，倘若没有又该怎么办？毕竟不是每一个地区都建立了环境执法监管共同责任制。这时，作为处于环境执法监管工作最前沿、污染防治工作第一线的环保部门，想要在任务多、压力大的情况下更有效率地推进环保工作、履行环境责任，就要学会借力，才可以做到事半功倍。
不再单打独斗，主动联合公安、法院、检察院、工商、电力、金融等部门，通过成立联合执法督察组、开展联合执法专项行动来加强与相关部门的交流合作，这样一来，环保工作就可以开展得更加顺畅、自如。
放眼社会，想要将环境责任履行得更加充分、彻底，国家层面的整体规划还有待加强，政策法规还有待于进一步完善，不仅要将部门职责划分得明确、具体，对疏于职守的行为也应界定可操作性强的惩罚细则。同时，部门之间的利益协调还需要博弈，行政资源的配置还需要优化。
总而言之，还是那句老话：“保护环境，人人有责”，责任在“你”，在“我”，在“大家”，而履责就在当下。
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