黑龙江省气候资源立法

2012年6月20日     来源：南方都市报

　　据《法制日报》报道，黑龙江省人大常委会6月14日通过《黑龙江省气候资源探测与保护条例》，其中部分条款引来公众热议。该条例明确规定“气候资源为国家所有”，企业探测开发风能及太阳能资源须经过气象部门批准。

　　在气候资源保护国家立法欠缺的情况下，依据《立法法》的授权，各地在除法律明文保留的诸项立法权限外，于国家尚未制定法律或行政法规的领域，有权“先行先试”。而黑龙江也并非此次气候资源立法尝试的惟一省份，包括广西、山西在内的多个地方均在进行相关的动作。2011年5月，广西气候资源条例已先行出台。在全球能源危机蔓延、新能源开发日益成为人类核心议题的宏观背景之下，新能源的开发、利用与保护日益得到国家与社会的关切。

　　细查此次黑龙江地方立法所引发的争议，核心在于对气候资源所有权宣示的一个条款。公众的忧虑或许很具体，听起来甚至不乏牢骚的成分，人们担心“以后晒太阳、吹风都要经过批准”。但透过公众具象的忧虑与戏谑，不难看到此议题背后的社会情绪——“什么开始值钱，国家就要管起来”。个中担忧或许多虑，却不能不被认真体察。而仅从立法技巧角度考量，黑龙江于此处的地方立法规定，实不乏可商榷之处。

　　现行宪法第九条对包括“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”在内的自然资源进行列举式规定，宣示国家对其行使所有权，其间并未对气候资源进行明确规定。而在1999年出台的《气象法》、2005年出台的《可再生能源法》等与气候资源开发利用有直接关系的立法中，在对包括风能、太阳能等气候资源的所有权问题上，均采取了事实上避谈的态度。包括广西、山西等地的气候资源地方立法，对气候资源的所有权亦未进行明确规定。气候资源是否属于宪法条款“等自然资源”的内在范畴，涉及对宪法条文的具体解释，对此，《立法法》有明确的权限规定——全国人大及其常委会对具体宪法条文的解释，相关机构宜依程序提出申请。

　　据黑龙江省人大相关负责人称，近些年该省一些企业“随意探测开发风能、太阳能资源问题非常突出”，针对此问题所进行的地方立法，设立了探测许可制度，并开列出一系列申请材料与程序。而在《行政许可法》中，对行政许可的设定亦有严格的限制。不仅应当遵循“有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性”等原则，在自然资源方面，明确规定只在“有限自然资源开发利用”上予以行政许可设定。包括风能、太阳能等可再生资源，其最主要的自然属性便是“可以不断再生、永续利用”，其显然难以进入“有限自然资源”的范畴。相应的倒是，“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”情形，《行政许可法》采取了“可以不设行政许可”的措辞。

　　回到公众的个中忧虑，进行具象化分解不难看出，人们担心会否因为地方立法中横亘出的探测许可制度，重演“衙门难进，程序繁琐”的情况。倘此担心成为现实，恐与鼓励公众和社会力量参与新能源开发、利用的立法初衷有悖。事实上，是否对气候资源进行所有权宣示，并不必然与政府在此间的监管责任与管理权限存在因果。在新能源开发存在诸多现实困境的情况下，对能源开发的日常管理与服务，如何更好地调动民间力量和资源参与新能源开发，如何优化程序设计与政府服务，显然更具有迫切性。在广西、山西等同题地方性立法中，均有“鼓励利用气候资源”的规定，其中山西的立法草案中，则采用了排比式的多个“鼓励”来予以强调。

　　地方立法对包括气候资源的开发利用等事项进行积极尝试，值得肯定与鼓励。但在具体立法思路与逻辑的选择上，则需要进一步对行政管理体制改革的方向性予以明晰，即“可放权，可不放权的，要下决心放权”。严格按照行政许可的原则与精神，在清理现有可有可无的行政许可同时，于“可不设行政许可”、可通过事后监管实施管理的领域，尽可能为社会建设、公民参与创造条件、削低门槛。

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