污染物排放总量控制制度还缺什么？
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污染物排放总量控制是将某一控制区域作为一个完整的系统，采取一定的措施，将这一区域内的污染物排放总量控制在一定数量之内，以满足该区域的环境质量要求。污染物排放总量控制制度是指控制一定时间、区域内排放污染物总量的环境管理制度。目前的污染物排放总量控制制度主要存在于政府及环保部门的行政政策、行政计划中，主要形式有总量控制计划、方案、目标等。
对污染物排放从单纯的浓度控制过渡到既控制浓度又控制总量的逐层递进，反映出我国对环境资源认识的不断深化和污染控制力度的不断加大。从90年代后期至今，污染物排放总量控制已经成为环保领域的一出重头戏，并作为一种有效的环境管理手段在实践中广泛应用。
具体到实际操作中，这项制度运转的情况如何？从地方传递出的一些信息中我们可以看到，随着总量控制的深入实施，一些问题也逐步暴露出来，其中法律问题已经成为各地关注的焦点。
实践中，各地在污染物排放总量控制领域还存在哪些法律障碍？需要寻找怎样的出路？
●缺少专门立法——基层声音：底气不足，执法不硬
目前，我国已有部分环境法律、法规对总量控制制度做出了概括性规定，但也仅散见于一些单行法律、法规之中，在现行的环保基础法典－－《环境保护法》中，没有相关规定。
在经济利益的驱动下，一些地方的行政干预和人情干扰问题突出，一些地方政府甚至为利税大户高悬"免检令"。执法人员连门都进不去，更谈不上执法。
为了避免类似现象的发生，一些地区进行了积极的探索与实践。
2009年，河北省出台了《减少污染物排放条例》，规定向环境排放污染物的企业、事业单位和其他组织，应当采取有效措施，减少排放污染物。2010年，山西省也适时出台了《减少污染物排放条例》，旨在减少污染物的排放。为了控制污染物排放，北京市于2010年开展了"污染物排放总量控制"的立法调研。今年3月，江苏省开始起草《江苏省主要污染物减排条例》，规定县级以上人民政府其他相关行政主管部门须按照各自的职责对减排工作实施监督管理。
那么，通过地方各自立法是不是就可以将问题逐一化解？实践中，我们听到了不同的声音。
正如云南省某市环保局污染物排放与总量控制处负责人所说，"在没有专门立法的情况下，如果各行其是，即便自创一套管理程序，也可能因实施细则与国家的法律、法规发生冲突而被废止"。
问题不止一面。沈阳市一位环保工作人员也明确指出:虽然目前我国已经有部分地区开始通过地方立法的方式推进总量管理，但毕竟地方立法权限有限，因此无法设立强制手段、无法设立前置许可等困难仍然是地方立法环节难以解决的。
此外，现实中对总量控制的提法还主要出现在政府的工作计划中，总量控制计划往往被当作政治任务来完成，即使完不成也只不过是受到相应的行政处分。这种情形无疑会阻碍总量控制目标的实现。
解读:作为环境保护基本法的《环境保护法》至今未将总量控制作为污染防治的基本原则和制度加以规定。基于此，现行的单行法在规定污染物排放总量控制时并未将其作为一项强制实施的法律制度，在立法规定上仅仅是"可以"而非"必须"实施总量控制。换言之，现有立法中明确的仅仅是目标意义上的总量控制，至于现实中应该采用哪些具体措施却游离于立法之外，而这样的立法现状必然会影响总量控制制度的实施与执行。
●原则规定多，实施细则少——基层声音:需要增强可操作性
"缺乏切实可行的实施细则，给实际操作带来困难。"这是云南省环保厅污染物排放总量控制管理部门相关负责人发出的一声感慨。
而河北省衡水市一位环保工作者认为，国家污染物排放总量控制体系围绕着排放总量削减指标开展工作并进行考核，但忽略了各地经济发展水平、排污基本状况千差万别的现状。现有体系适合于较大的区域环境(如省、直辖市、自治区)，但在市、县层面上却缺乏针对性和科学性，尤其是对经济落后地区和污染物排放水平较低的地区造成的减排压力过大。
在这一点上，浙江省嘉兴市南湖区环保局管理科科长罗勇也有同感，他指出:国家制定的相关标准往往着眼大方向、大原则，对量的削减主要采取"一刀切"模式。其实，一旦落实到基层，就往往更需要一些明晰且可操作性强的办法。
诸多问题中，多地都反映:原则固然重要，但最需要的还是实施细则，尤其是程序性的规程。
而另一个反映较多的问题就是可操作性差。
云南省环保厅污染物排放总量控制管理部门相关负责人指出，总量指标作为环评审批的前置条件，还只是笼统要求，缺乏具体操作的依据和规范；总量核算实施细则的相关体系非但不全面还很复杂，仅如何准确算出增量就是个大难题；相关部门对数据的统计口径不一致，导致环保部门无法及时、有效地从统计部门得到相应数据。
针对总量核算的操作问题，河北省衡水市也提出，实施细则不够明确、不够稳定，受人为因素影响过大。
实践中，江苏省还遇到了其他困惑:一些法律、法规中都提到了排污许可证制度，但是缺乏可操作的法律依据，排污许可证的发放范围、发放程序以及监管机制等方面不尽统一，对无证排污行为的处罚力度不够，导致排污许可证的作用不能在管理中得到很好的体现，严重影响了总量控制的效果。
据了解，目前，江苏省虽然已经发放4万余份排污许可证，涵盖了纳入环境管理的绝大部分排污单位，但是由于缺乏法律的强有力支撑，排污许可证的申领并没有得到排污单位的足够重视，不领取排污许可证的情形比比皆是。
解读:总量控制制度是一项专业性、技术性极强的制度，它的实施不仅需要有原则性规定，更需要相应的实施细则指导实践。比如，环境纳污能力确定程序、总量控制指标分配程序、监督与保障总量控制的实施步骤、违规行为的法律责任等，这些都需要有明确、具体的规定。
●配套制度不衔接——基层声音:光杆司令有令难行
目前，我国在总量控制的立法方面已经注意到建立配套制度的重要性，比如将总量控制纳入建设项目环境管理，要求一切新建、改建、扩建、迁建的建设项目都不得突破该地区污染物排放总量控制指标。
但是由于相关制度衔接出现了问题，致使总量控制制度实施在实践中大打折扣。比如，有的新建项目未经环保部门审批或故意逃避审批就擅自开工建设或投产运营，结果不仅带来了环境污染，拆除工作还造成了严重的资源浪费。
对于配套制度的衔接问题，沈阳市污染物排放总量控制管理部门负责人有着这样的看法:总量控制管理的核心手段是发放排污许可证，也就是通过行政许可的方式确定污染源排放的总量是多少，但是由于配套制度不健全，环保部门又没有强制执行权，所以排污许可证的发放一直难以推行。
这样的例子，我们在环境管理中不难发现。这也说明，目前与总量控制制度相匹配的制度较为缺乏，而且在衔接环节更有不少问题。
解读:污染物总量控制制度的实施除了需要完备的实施办法外，还需要有其他制度的支持与配合，燃煤总量控制、用水总量控制、"三同时"制度、环境影响评价制度、排污许可证制度与排污收费制度等，都是能够支持总量控制制度有效实施的制度，但目前这些制度并没有很好地与总量控制制度结合起来。
●部门配合不够——基层声音:独角戏难唱
虽然相关法律、法规对部门之间的职责分配有所规定，但实践中，部门之间的协调工作开展起来依然存在诸多困难，很多时候仍然是环保部门在唱独角戏。
"从沈阳市开展总量控制工作来看，目前，部门联动还仅仅是依靠一些政府规定，缺乏相关法律支持，实践效果并不理想"。沈阳市污染物排放总量控制管理部门负责人说，举一个典型的例子:就是工商部门的前置许可问题，工商部门往往不能依据环保部门的规定对企业吊销营业执照，而环保部门却又没有任何强制手段，如此一来，矛盾就难免出现。"从司法角度来看，单纯的行政处罚需要司法部门的配合，但是当前的实际问题是由于执行资源有限，法院无法及时对环保部门的各类行政处罚给予执行。而总量超标污染的特点是其后果具有持续性，污染时间越长，后果就会越严重。面对这种情况，环保部门时常是有心无力"。
那么，究竟是什么原因造成了部门联动遇阻呢？河北省衡水市认为，主要是没有建立完善的部门联动工作机制，缺乏对相关部门的有效约束。
还有一个现象需要引起注意，"十二五"以来，农业面源和机动车尾气污染物的排放也纳入了总量控制工作中，但是这项工作的基础数据分别在农业畜牧部门和公安部门。对此，河北省邢台市环保部门就指出，各部门拥有独立的数据统计及报送机制，导致无法与总量控制工作进行有效衔接。再加上没有明确的制度对这些部门的日常工作进行约束，最终将导致对总量控制的监管渠道不畅。
解读:环保部门在污染物排放总量控制实施中的主要职责是环保审批和对环境实施统一执法监管，在制定计划、分配指标时应会同计划、经济等部门联合操作。而与此同时，相关部门也应明确其在总量控制相应环节中应当承担的职责，配合环保部门共同完成污染物排放总量控制任务。
此外，在总量控制的实施过程中，区域协调是不可避免的。现实中，一旦总量控制在实施环节出现问题，很容易出现相互推诿的现象。那么，这就需要事先在法律、法规上做出明确规定，以避免出现争端。
●监督和责任机制不健全——基层声音:违法守法一个样，制度很难推行
"奖惩措施不够严格、法律依据缺乏，不利于制度运行"。类似河北省衡水市环保部门这样的感触，多地都有同感。实践中，违反总量控制制度的行为主要可以分为两种:一种行为是企业或个人为了追求经济利益超量排污，另外一种行为是监管部门失职造成事实上的总量超标。
由于对企业和个人的处罚力度不够，经常会出现"守法成本高于违法成本"的现象。因此，对第一种行为的惩治很难发挥实质作用。而对于因监管部门监管不力造成的总量超标问题，我国目前还仅仅是将这种行为纳入到工作考核体系中，并没有在法律层面设定相应的追究机制。
正像河北省邢台市污染物排放总量控制管理部门负责人指出的，"监督机制疲软直接影响总量控制指标的实现"。一旦缺乏对单位和个人的法律约束，就会失去管理制度应有的威慑力，也就难以发挥这项制度在改善环境质量方面的作用。
解读:有效的污染物排放总量控制制度，必须有强有力的法律监督机制和制裁措施加以保障。通过出台强有力的制裁措施，可以让违法者时刻警醒:有一根"高压线"不能逾越。法律应该对处罚的种类和幅度加以明确，并制定出相应罚则，以及处罚权限的规定等。
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