玉溪探索环境公益诉讼制度
2013年04月23日 来源：中国环境报
在环境污染日益成为社会关注的话题时，环保法庭怎样才能发挥其该有的作用？
2008年，云南省在昆明、玉溪等地也尝试成立了环保法庭。4年来，玉溪市中级人民法院的环保法庭审理和指导基层法院审理了197件涉及环境资源保护类案件，在探索环境司法保护机制的道路上迈出了较有意义的一步。
环保法庭如何打开工作局面？
2008年12月18日，玉溪市中级人民法院环境资源保护审判庭成立并正式挂牌开展工作；随后，玉溪市辖区内的澄江县、通海县、华宁县、红塔区法院先后成立，并开展案件审理工作；由此拉开了玉溪市范围内环境资源司法保护工作的序幕。目前，玉溪市中级人民法院环保审判庭由庭长1人、副庭长1人、助理审判员1人、书记员1人组成。
据玉溪市中级人民法院环保审判庭庭长高晶晶介绍，2008年发生的阳宗海污染案件是催生环保法庭的一个主要原因，4年间，玉溪市中级人民法院总结了一套自己的审理程序。记者在采访中也发现，玉溪市中级人民法院在经过大量调研后制定下发的几个意见，成了审理环保案件的重要依据。
成立之初，玉溪市中级人民法院认真对环保审判工作进行统筹安排，及时界定工作职责、明确工作任务，制定并下发了《关于环境资源保护案件案由分类和案号编写的意见》，统一规范全市法院涉及环境资源保护类案件的分类、立案案号的编写，简便司法程序。
为了便于当事人提起环保诉讼，玉溪市中级人民法院建立了环境资源保护案件绿色通道，快立、快审、快结、快执涉诉环境资源保护案件，并编写了《关于环境非诉行政案件申请执行的相关问题释明和法律依据汇集》，对符合现行法律规定条件的涉及环境资源保护类非诉行政案件，指导环境资源保护行政机关和基层人民法院依法采取相应的司法救济措施，迅速打开了环境资源司法保护工作的新局面。
环保审判工作步入正轨以后，为了促进环境资源保护行政执法与司法审判的衔接，玉溪市环保法庭多次参加环境资源保护行政管理部门主持召开的专项整治工作会议和现场会，并认真提出相关意见和法律建议；派工作人员到市、县两级环境资源保护行政执法部门进行业务培训，力求强化环境资源保护行政执法队伍素质建设，提高环境资源保护行政执法水平；通过努力，玉溪市中级人民法院建立了司法机关与行政机关在环境资源保护工作中的联合协作执法机制，共同制定了《玉溪市环境资源保护执法协调联动工作实施办法》，规范和推进了当地环境资源行政执法和司法保护工作。
如何让社会了解环保法庭的工作？
环保法庭是一项全新的事物，没有成熟的经验可供借鉴，如何让审判的案件立得住，并且让社会接受，玉溪市环保法庭开展了很多尝试。比如，以案释法全面推进环保法庭就在当地大受欢迎。
2012年4月，玉溪市中级人民法院环保法庭公开开庭审理了一起环境污染责任纠纷案件，案件吸引了玉溪市人大代表、政协委员、市(区、县)的环保局行政执法人员以及众多群众到场旁听。
原告黄某是当地生态苗木培育中心的经营者，专门进行核桃苗培育。因黄某的核桃苗培育基地与被告云南玉溪银河化工有限责任公司化肥厂相邻，并处于下风口，化肥厂在日常生产经营过程中，排放的废弃物对周围土地和农作物造成了污染。此前被告曾与周围受污染者协商解决过定损补偿问题。但因和黄某没能达成补偿协议，最终双方对簿公堂。
这个因企业排污导致的诉讼赔偿案件引发了社会和相关职能部门的密切关注。经过双方举证和庭审辩论，法庭最终认定被告方排放污染物的行为与原告苗圃核桃苗的死亡及不良生长之间存在一定的因果关系。最终，法庭依法判令被告赔偿原告经济损失38万余元。
庭审结束后，审判长现场就案件事实及判决内容进行以案说法、判后释疑，并向旁听群众宣传了环境保护法的相关法律法规。这样的做法得到了代表、委员和旁听群众的欢迎，参加旁听的玉溪市环保局执法人员告诉记者，通过全程旁听案件，对他们今后的行政执法工作有很大帮助，受益匪浅。
为了能让社会公众了解环保法庭的工作，玉溪市中级人民法院环保庭积极邀请社会各界人士通过陪审、旁听、填写问卷调查等方式，参与到一批有重大影响的环保案件审判过程中。同时，环保法庭不仅把社会人士请进来，还主动走出去。高晶晶告诉记者，环境资源诉讼案件具有较强的专业性、不确定性、长期性、复杂性、举证难等特点，环保法庭就请专家学者等相关社会人士参与到环保审判工作中，以专家身份开展咨询工作，独立发表咨询意见，不受任何单位和个人干涉，主要就审判实践中涉及的环境污染、资源破坏领域内的专业问题，向人民法院提供咨询意见；同时开展特定事项的社会调查和现场调研，促进司法决策科学化、民主化。这将有助于集中专家学者的智慧和力量，形成司法决策和专业理论支撑，推动环保审判工作创新发展。
如何推动环境公益诉讼？
按照国际司法惯例，环保法庭的主要职能是应对环境公益诉讼，辅之以配合环保行政执法，但目前其核心功能并未发挥出来。
目前，我国有77个专门的环保法庭，但是大部分的环保法庭却因为环境公益诉讼难打而面临“门前冷落鞍马稀”的尴尬局面。由此可见，进行环境公益诉讼在全国还是一个难题。
从法律层面而言，目前，我国明确民事公益诉讼制度的法律规定仅有《民事诉讼法》第五十五条的规定。现实生活中，损害公共利益的环境污染和资源破坏的行为却时常发生。因此，如何按照《民事诉讼法》、《环境保护法》等法律的规定，尝试建立并推行环境资源民事公益诉讼制度就显得十分紧迫和必要。
高晶晶告诉记者，社会公众参与环境诉讼取证困难。公众是污染的直接受害者，最有权提起诉讼，但环境违法案件非常专业，环境污染后果又具有长期性和隐蔽性，使得取证和举证艰难，加上有关环境证据鉴定成本非常高，所以，人民群众提起环境诉讼的难度较大。
另外，污染侵权损害赔偿审理难度大。这主要是指污染损失计算难，无明确的计算标准，赔偿数额的依据不确定，因此，导致环境污染案件取证和举证困难。
尽管实际操作困难重重，玉溪市中级人民法院还是根据当地实际情况展开了大胆的尝试。2011年3月，玉溪市中级人民法院、玉溪市人民检察院联合发布了《关于办理环境资源民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)，成为玉溪市两级司法机关办理环境资源民事公益诉讼案件的直接依据。据高晶晶介绍，《意见》在关于推动环境公益诉讼方面有四方面的创新：
一是明确了公益诉讼起诉人(原告)的主体资格。《意见》明确规定了检察机关、环保行政机关、环保社团组织可以作为环境资源民事公益诉讼的起诉人(原告)。
同时，《意见》增加了检察机关督促起诉、支持起诉的相关规定，特别是对检察机关支持起诉的操作程序、支持起诉的内容作了相应的规定，也规定了环境资源保护行政职能部门可以支持起诉，这是一个创新。考虑到公民、其他法人和组织作为环境资源民事公益诉讼起诉人在起诉成本和诉讼能力方面的限制，《意见》没有规定上述主体享有公益诉讼起诉人的主体资格。但同时规定了除检察机关、环保行政机关、环保社团组织之外的公民、其他法人和组织依法享有检举、控告权，支持和引导他们通过检察机关、环保行政机关、环保社团组织提起环境资源民事公益诉讼。
二是证据及举证问题。证据问题是环境资源民事公益诉讼的难点问题。《意见》规定了举证责任的一般分配原则，即环境资源民事公益诉讼案件的损害事实、损害后果由公益诉讼起诉人承担举证责任。同时也规定了特殊的举证责任倒置原则，即环境资源民事公益诉讼案件的侵权行为与损害后果之间的因果关系由被告承担举证责任。
在鉴定方面，《意见》规定了损害后果的评估报告、因果关系的鉴定结论可以作为证据。同时规定了申请鉴定的责任，即对损害后果的评估、因果关系的鉴定，由负有举证责任的当事人向人民法院申请。在鉴定机构的选择上规定了对于损害后果的评估、因果关系的鉴定，有法定评估鉴定机构的，由法定机构评估、鉴定；无法定机构的，可以由具备相应资质的司法鉴定机构评估、鉴定；司法鉴定机构无法进行评估、鉴定的，可以由依法成立的科研机构、专门技术人员评估、鉴定。这些规定彻底解决了环境资源案件中申请鉴定主体不明、鉴定机构缺位、鉴定结论的证据效力不强等一系列的问题。
由于环境资源侵权往往涉及较强的专业技术问题，有的技术问题尚无法做出鉴定结论，即使有鉴定结论，当事人的争议也很大，因此，有必要明确规定专门技术人员可以作为专家辅助人出庭作证，专门技术人员的陈述可以作为证据。
行政先行，是环境资源民事公益诉讼的一个显著特点，也就是在提起环境资源民事公益诉讼之前，被告一般接受过行政处罚，因此，对环境资源保护行政机关在行政执法中取得的调查笔录、询问笔录、监测数据、检验结果、视听资料等往往成为公益诉讼起诉人举证的内容，对此，材料是否能作为证据，是必须明确的。《意见》规定环境资源保护行政机关在行政执法中取得的调查笔录、询问笔录、监测数据、检验结果、视听资料等可以作为证据。
人民检察院支持起诉在《民事诉讼法》中早有规定，但是人民检察院采取何种方式支持起诉却没有具体规定。《意见》规定，在环境资源民事公益诉讼中人民检察院可以支持起诉，人民检察院出庭支持起诉可以向人民法院提供证据，证据利益归属于公益诉讼起诉人。这样规定，既解决了检察机关支持起诉的主体地位、支持起诉的操作程序、支持起诉的内容等问题，也明确了检察机关提供证据的利益归属问题。
三是先予执行的问题。《意见》规定了公益诉讼起诉人可以申请先予执行，先予执行的裁定由人民法院做出，并由履行环境资源保护职责的公安机关协助执行。
四是判决内容。目前，在《意见》中先行明确规定公益诉讼起诉人胜诉的，被告承担的修复环境资源费用及损害赔偿金应当向相关环境资源保护行政职能部门支付，由该部门负责管理使用。若公益诉讼起诉人支出的调查取证、评估鉴定等相关费用已由相关环境资源保护行政职能部门先行支付的，则该费用可由被告直接向该部门支付。
今年，玉溪市中级人民法院将探索设立“玉溪市环境资源民事公益诉讼救济资金专户”，对诉讼成本支出的来源及诉讼利益归属再做出明确规定，即取之于“专户”和归属于“专户”。
环保法庭为何案源少？
在环保纠纷层出不穷的今天，环保法庭的建立有其必要性。然而，纵观我国77个环保法庭，案源较少是普遍面临的一个问题。
记者在采访中了解到，玉溪市两级人民法院所审理的197件环保案件中，环境污染类的案件所占比例较小，资源破坏类刑事案件及非诉行政执行案件所占比例较大。
没有案件可审，记者从旁观者的角度认为有几方面的原因。
一是环保法庭的组成人员未能进行科学、合理配置，这一现状与环保法庭负责审理涉及环境资源保护的刑事、民事、行政案件的工作职责不相适应。
玉溪市的环保法庭为例，环保法庭成立时的批复要求是，玉溪市中级人民法院环境资源保护审判庭人员编制为6人，下辖的5个基层法院环境资源保护审判庭人员编制为3人，但实际情况是，玉溪中院环境资源保护审判庭仅有4人，4个县级的环保法庭有两个“光杆司令”。在其他各类案件又较多的实际情况面前，环保法庭往往还要负责办理民事、刑事等案件。如此看来，编制欠缺，人员不足，体制不完善，是环保法庭在摸索前行路上的一道硬伤。
二是环境案件审理具有很强的技术性特征，需要培养具备较高环境案件审判能力的法官队伍。环保法庭的法官审理环境案件，就要求其掌握丰富而专业的环境知识。如果环保审判人员在审理环境污染案件时，排放的物质是否是有毒物质，都需要让环保部门解释，这将不足以让社会公众对审理结果信服。
三是环境案件受理渠道不畅。据不完全统计，2005年以后，我国每年的环境污染纠纷以30％的速度递增，很多环境污染案件只是停留在了行政处罚的阶段，大大削弱了环境司法的震慑作用。
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