“千湖之省”保卫战
2012年06月13日
中国湖泊最多的湖北省已然十湖九没，所剩湖泊污染严重。如何拯救最后的湖泊？
历时16个春秋，2012年5月30日，湖北省人大常委会表决通过了《湖北省湖泊保护条例》（下称《条例》）。这部被外界认为是中国少有的对湖泊进行全面、综合性管理的地方法规，将于2012年10月1日起正式实施。
然而，《条例》只是亡羊补牢，昔日的“千湖之省”如今已成回忆——百年之间，湖北的湖泊总面积由26000平方公里，缩减到3025.6平方公里，几乎是“十湖九没”。上世纪50年代，湖北拥有百亩以上湖泊1066个，至2009年仅剩574个，湖泊总面积减少了64.4%，即便现存的湖泊也已“遍体鳞伤”。
在湖泊消失、面积萎缩之外，现存湖泊还污染严重。湖北26个重点湖泊中，仅有一个未污染，为II类水质。生态环境退化更是严重，水生物减少乃至灭绝现象突出。
16年来，湖北省也试图致力于保护现有湖泊，但常规保护一再让位于经济发展，16载的立法路，其实也正是一个屡治屡败的过程；16年间，城市建设、房地产开发和旅游业一再向湖泊发起新的围攻，更多污染物随着高速的GDP增长注入现有湖泊。
湖北的湖泊困境，正是全中国湖泊困境的一个缩影。据中国科学院南京地理与湖泊研究所2010年发布的研究结论，近30年间，全国消失一平方公里（1500亩）以上湖泊多达243个，现有湖泊多数污染严重，生态退化。尴尬的是，中国重要湖泊的治理，至今仍没有成功案例。
被湖泊困境倒逼，湖北省终于效仿西方发达国家，尝试以法律方式拯救最后的湖泊。无论成与败，对全国拯救湖泊均有镜鉴之效。
最后的湖泊
地处长江中游的湖北，因“湖”得名。在长江、汉江及其支流演化过程中，古云梦泽湖盆不断淤塞、分割，最终形成“江汉湖群”。大小湖泊星星点点分布在江汉平原之上，“千湖之省”美誉因之而来。
华中师范大学城市与环境科学学院的张毅，对近百年湖北湖泊演变特征做过深入研究。他认为，人类活动是湖北省湖泊百年变迁的主导因素，其中围湖造田是破坏和影响湖泊的主要方式。
张毅曾撰写论文指出，湖北省湖泊在上世纪下半叶变化迅速，湖泊面积由50年代的8503.7平方公里减小至80年代的2977.3平方公里。发生在上世纪60年代至80年代的围湖垦田，是湖泊萎缩的主要原因。
上世纪90年代后，湖泊保护政策和退田还湖政策，一度使湖泊萎缩势头得到遏制，局部湖泊面积得到恢复，但填湖、围垦现象依旧屡禁不绝。
根据张毅等学者的统计，百年以来，湖北绝大部分湖泊面积都在缩小。对比数据十分惊人：从20世纪初期到2005年，湖北省湖泊总面积共减少22974.4平方公里，现存湖面面积仅为百年前的11.64%。
以湖北着名湖泊梁子湖为例，上世纪初期，其面积约为729.36平方公里；到2005年，湖泊面积锐减至298.39平方公里。全国最大的城市湖泊——武汉市东湖湖面面积，也从上世纪初的97.55平方公里锐减至2005年的35.71平方公里。
百年流转，“大湖变小、小湖变无”成为难以逆转的现实。原本“湖湖相连，江湖相通”的壮景成为历史，江汉湖群支离破碎。
那些幸存下来的湖泊，因失去江湖间的补给通道，湖泊自身的调蓄能力、自净能力、污染消解能力和生态修复能力大打折扣。
在洪涝发生之时，湖泊失去了分洪泄洪的功能。2011年6月，武汉连降暴雨，武汉城区一片泽国，市民戏称“可到武汉来看海”。
湖泊污染同样值得关注。根据湖北省水环境监测中心发布的《2012年1月湖北省水资源质量通报》，湖北省重点监测的26个湖泊中，仅有一家湖泊达到水质Ⅱ类标准，其他25个湖泊均为水质Ⅲ类及以下标准，其中水质劣Ⅴ类的更是达到四个。
从全省看，湖泊富营养化情况严重，总磷、总氮、氨氮含量过高。湖泊水质恶化，直接影响水生动植物生存。
以东湖为例，从建国初年至今，其水生植物分布面积由23.78平方公里锐减至0.8平方公里，减少近97%；底栖动物由113种降为26种，减少77%；鱼类由67种降为38种，减少43.2%。
“过去我们说湖北是‘千湖之省’，在水资源方面占有优势，水产产量多年全国第一，但这种优势已经丧失。再不行动就晚了。”武汉大学环境法学研究所所长王树义感叹道。
常规治湖败局
中科院相关学者的研究显示，到1990年，江汉湖群面积已缩减至3210.2平方公里。不仅面积减少，蓄洪能力也下降，1998年的长江中下游流域大洪水，即与湖泊蓄洪能力严重下降相关。
不止如此，剩余湖泊的污染和生态退化问题，也在上世纪90年代开始显现。彼时，湖北省各级政府开始关注湖泊问题，试图破解这一局面。
到了1998年，各地零打碎敲的治理基本未见成效，污染问题更加突出。当年，湖北省启动大规模拯救河湖工程，投资相关工程19.6亿元，欲根本改善该省污染严重的三河和三湖的水质。
所谓三湖，是指武汉境内的东湖、墨水湖和黄石境内的磁湖。当时主要的治理措施是兴建截污管网和污水处理厂，使生活污水和工业废水处理达标后再排入湖泊。
2000年年底，三座湖泊的截污工程基本完成。
回头来看，截污工程仅起到了使污染减缓的作用，这些工程并未使三湖水质真正变好。如今，三湖污染依旧，甚至更加严重。
近十多年，湖北各市为湖泊治理进行各种类似努力。然而十几年来，湖北的湖泊生态情况局部好转，整体恶化。湖北省水事研究中心主任、武汉大学环境法博导吕忠梅教授，向财新记者提供了一份该中心起草的“（湖北省湖泊）立法调研报告”。
报告分析了湖北省常规治湖屡治屡败的根本原因——
主要是缺乏对湖泊开发利用和保护的统一规划。
各部门、各地方根据自己的需要制定各自的规划目标，缺乏整体性考量。没有必要的协调与整合，有的只是各自的权力冲突与利益冲突。
虽然从形式上看，各部门都有规划、各地方都在进行管理，但实际上，目标冲突必然带来管理上的不协同，湖泊的生态环境在这些不断发生的冲突过程中，变得日益脆弱，甚至走向崩溃。
16年立法救湖
常规治理之外，面对湖泊惨局，湖北于1996年便开始立法救湖尝试。该省也是全国最早的试图立法治湖的省份。
前述环境法专家王树义，同时也是湖北省人大环资委委员，他参与了湖北省16年湖泊立法全程。
据他介绍，1996年，湖北省水利厅开始对湖泊保护管理现状进行调研，并着手准备法规草案起草。湖北省第八届、第九届、第十届、第十一届人大常委会先后将湖泊保护立法列入“五年立法规划”或“年度立法计划”。
遗憾的是，因各方利益冲突较大，立法协调工作十余年间少有突破。湖泊仍在萎缩，污染愈加严重。
“最大的争议，是经济发展与环境保护之间的矛盾，这也是立法走了16年才最终成型的原因。”王树义说。
2012年5月30日，《条例》终于获得了通过。
王树义告诉财新记者，《条例》的进步之处，不仅在于明确了首长问责制，将湖泊保护与行政首长的政绩考核直接挂钩，还在于明确划分了涉及湖泊管理的农林、渔业、水利、国土、环保等各部门的职能。湖泊治理将告别“九龙治水”时代。
此外，《条例》还在执法、追责、问责、公民参与等重要问题上，做出了具有可操作性的具体规定。
在湖北为立法救湖努力的16年中，中国多地也试图将湖泊治理纳入法制。2004年，江苏省颁布《江苏省湖泊保护条例》。在更多的地方，“一湖一治”的尝试也在进行，如江苏还有《太湖流域管理条例》，云南也对重要湖泊发布过专门的湖泊保护办法 。
王树义介绍称，参照各省经验，湖北省湖泊立法采取“千湖一条例”和“一湖一条例”的结构。
在适用湖北所有湖泊的《条例》颁发后，湖北省人大将对若干影响湖北经济社会发展的重要湖泊，进行单独立法，作为《条例》的补充。
法律实施困境
然而，一个现实的问题是，有法可依就能让湖泊保护走出困境吗？一个最简单的反证是，中国《环境保护法》颁布已有30多年，中国环境非但未得到有效保护，反而每况愈下。
王树义坦陈，尽管《条例》出台，湖北省解决湖泊保护的诸多问题，仍需要经历漫长的过程。“法律制定出来后，只能说是有了规则，立法只是解决问题的第一步，执法才是关键。”
事实上，湖北省会武汉市早在1999年就为保护湖泊立法，但频频签发的行政规章，并未能阻挡“百湖之市”武汉的湖泊噩运。
1999年，《武汉市保护城市自然山体湖泊办法》颁发，至今，武汉市已陆续发布20余部有关湖泊管理的地方规章，并投入200亿元用于湖泊治理。武汉市立法数目之多、规定之细、治理投入之巨在地方湖泊保护中并不多见。
但据2010年发布的《武汉地理信息蓝皮书》披露，武汉市中心城区湖泊面积由十年前的9万余亩减至目前的8万余亩，其中合法审批填湖的面积占53.3%，非法填湖占46.7%。
武汉市水务局提供的最新数据显示，武汉市纳入统一管理的38个湖泊自1995年至今，总水面已减少1083公顷。
华中科技大学公共管理学院教授卢新海认为，过度开发和管理不力是武汉市湖泊变化的重要原因。
他指出，一方面，武汉市现有的20多个政策法规不具有可操作性，如未在处罚、监管等久治不愈的问题上有所突破；另一方面，湖泊管理部门权限交叉、划分不明，在程序上又存在监管滞后等问题，这导致执法操作效率低下，法规制定出来却难以产生实质效果。
王树义也认为，武汉市的问题并非出在立法上，而在于执法。
一位不愿具名的环境法学者指出，近30年来，相对其他法治领域来说，环境立法已是发展最快的领域之一，但环境保护的实际效果并没有与立法进程呈正比地发生改变。
此局面的重要原因，在于地方对污染企业的保护，以及地方长官的非绿色GDP观念。
公众参与路漫漫
中国至今尚无成功治理大中型湖泊的案例，国人瞩目的太湖、巢湖和滇池等湖泊治理，在20余年间均是屡治屡败，当地政府不约而同选择了受人诟病的引江济湖策略。
河北的白洋淀、内蒙古的乌梁素海等小型湖泊，也是靠着外调水，才避免干涸之命运。
走过20余年弯路的湖泊治理，近几年又迎来最新一轮治理规划，其基本特点是引入全流域治理的理念，需由农业、林业、环保、水利等八九个政府部门明确分工，统筹治理。但其成效，目前还未显现。
从世界各国湖泊治理的成功经验来看，公众参与是湖泊治理的重要内容。
国际湖泊环境委员会主席中村正久表示，日本琵琶湖成功治污，主要靠三方面。一是良好的法律和政策支持；二要允许公众参与，一系列公民行动使企业违法排污变得不再可能；三要加大企业排污的违法成本，一旦被发现违法行为，必须关闭并迁离。
接受财新记者采访时，中村正久表示，公众参与、公民行动已被各国证明对湖泊治理行之有效。以日本为例，地方兴建工业项目时，尊重本地居民对污染企业的决议权，由居民而非政府来协商决议该地区是否可以接纳这些可能造成污染的企业。企业必须对公众开放厂房、排污设备和污水处理设备。
然而，众所周知的是，在中国，公众很难参与到涉及环境的重要决策过程中去。环境评价公众参与有限，环境诉讼通道并未开启。公众想了解周边企业污染情况，也几乎没有合法通道。
中村正久表示，人类对污染湖泊治理的最重要做法，应是让湖泊休养生息，助其恢复原有生态功能。“可能要数十年时间，湖泊才会对人类治理作出反应。而中国地方政府总是说要花五年或十年治好一个湖泊，这是不可能的。要知道，湖泊的治理周期并不与官员的政治周期同步。”
“总体来说，我对中国几个污染严重湖泊的治理并不乐观。有趣的是，中国官员却非常乐观。”中村正久说。
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