德班气候变化会议光明抑或暗淡？
2011年12月01日
联合国2011年气候变化会议（COP17/CMP7）特别报道之展望篇
这个时刻如期而至。为期12天的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第17次缔约方会议（COP17）暨《京都议定书》第7次缔约方大会（CMP7）（以下简称德班会议）今天在南非德班拉开帷幕。
这份期待难以言喻。世界气象组织近日发布年度《温室气体公报》称，2010年地球大气温室气体含量创工业化时代以来的新高。可是今年气候谈判进展却没能因此而有更多进展，在某种程度上甚至出现了倒退，日本、加拿大、俄罗斯等国明确表示不会在《京都议定书》第二承诺期做出减排承诺。而复杂的国际形势又为本就艰难的气候谈判增添了几分暗淡。世界经济尚未从2008年底的金融危机完全苏醒，又遭到经济衰退二次探底的冲击；美国总统大选在即但失业率居高不下、经济增长乏力；欧盟财政危机四伏、欧元形势严峻；日本遭遇地震海啸和福岛核电灾难的打击；再加上世界各地此起彼伏的政治风潮，许多国家的政府穷于应对经济、金融和政治的挑战。
在众多消极因素面前，也有一些好消息。澳大利亚议会于本月初通过了碳税法案。分析人士称，这是吉拉德担任总理以来力排众议取得的“最大成功”，使澳大利亚终于避免了空手赴会的尴尬局面。日本近日批准为14个国内企业小组提供资助，支持他们开展针对国外削减排放措施的可行性研究，此举是日本为开发出联合国碳抵消市场的替代措施所做出的努力之一。英国正在通过扩大当前的补贴、减少削减计划等手段，为2020年可再生能源发电比例达到15%以减少温室气体排放而努力。而非营利组织地球政策研究所最新发布的一项报告也指出了美国的成果，数据显示，2007年~2011年，美国的碳排放量削减了7%。
在气候谈判的多方利益博弈中，德班会议前景如何？我们特邀一直参与并长期关注气候谈判的NGO代表为这不算长的12天进行展望。
预备会议有哪些成果？
今年的气候变化谈判预备会议比往年都少一些。
4月初，曼谷非正式会议出现了议程之争，反映了发展中国家和发达国家在全面均衡地推动气候谈判问题上的分歧。尽管曼谷会议最终达成了新的讨论议程，但许多宝贵的谈判时间流失了。
6月中旬，波恩非正式会议的会期较长，在一些议题上取得了进展。例如，在适应问题上，小组草拟了适应委员会的管理、构成和具体规范；全球清洁技术合作的技术转让机制也取得了进展，明确要建立气候技术中心及其网络，以方便全球清洁技术利益相关方的参与和合作。
但是波恩会议给人留下最深刻的是负面影响。日本、加拿大、俄罗斯首次公开表示不会在《京都议定书》第二承诺期做出减排目标的承诺。澳大利亚摇摆不定，欧盟和其他“伞形国家”（“伞型国家”指在《京都议定书》“附件一”的国家中，除了原有的欧盟十七国和美国以外的国家。主要的“伞型国家”有加拿大、日本、俄罗斯、澳大利亚、挪威、新西兰、瑞士等，这些国家的地理分布颇像一把伞，故形象地称之为“伞型国家”）对第二承诺期设定先决条件，美国仍然游离在《京都议定书》之外。这无疑重击《京都议定书》第二承诺期，使之“休克”并威胁到其生存。这是气候变化谈判历史上的一次大倒退，为德班会议的成功设置了最大障碍，破灭了人们对德班会议的美好期待。
10月初，巴拿马非正式会议只有一周。《京都议定书》谈判停滞不前，有议程无讨论，该说的话已重复多次。《京都议定书》的谈判进入冰冻期，长期合作行动组的谈判紧锣密鼓地进行。但是，与曼谷会议和波恩会议相比，巴拿马会议取得了一些进展，为人们增添了一些信心。
技术发展和转让议题的文本草案除几处要略加修改外，基本达到了提交德班会议的要求（当然，技术发展和转让在实施中知易行难）。发达国家MRV（“三可”：可衡量、可报告、可验证）的IAR（国际评论和回顾）在核查准则和体系、指导原则、透明性、共同核查标准体系、两年报告的内容设计等方面都有进展。在适应议题上，指导委员会的架构和功能进一步得到明确。授权过渡委员会提出建议，完善绿色气候资金的架构。此外，在许多议题中制定了规则、准则和机制，例如避免土地利用和土地利用变化（LULUCF）的过量和重复计算，以及碳泄漏等。
怎么定义“全面、公平和平衡”？
谈到对德班会议的期望，各国代表和国际组织惯用的一句话是，谈判需要“全面、公平和平衡”的进展。事实上，各国对“全面、公平和平衡”的理解是有差异的。
欧盟和其他“伞形国家”（不包括日本、加拿大、俄罗斯）对这一说法的理解是：在双轨制之间和各轨内的发展是平衡的，即美国、中国、印度等国家要承担减排责任，各个议题主要按《坎昆决议》推进。
美国对“全面、公平和平衡”的理解是：其他主要经济体国家，包括中国和印度都应承担法律约束力的减排责任，各个议题的推进要根据《坎昆会议》的决议，并与资金问题脱钩。
日本、加拿大和俄罗斯的理解是：自己不承担《京都议定书》第二承诺期的减排目标，或最好为零目标，而要求美国和主要的发展中国家承担强制性减排目标。
发展中国家的理解是：双轨制和11个议题的全面、平衡发展。《京都议定书》第二承诺期不能否定，不能在第一和第二承诺期之间存有空档，但可以对第一承诺期有一延长期；美国必须履行与其他发达国家“可比较”的减排目标和责任；发达国家的减排目标要大幅提高，2020年的总体减排要在1990年的水平上降低25%~40%；要消除土地利用和土地利用变化（LU－LUCF）中的碳泄漏和过高的碳中和计算；在减排中，发展中国家要积极制定和实施国家的适当减缓行动（NA－MA），走低碳绿色经济之路，将能耗增长与经济发展脱钩；在减缓、适应、资金、能力建设等11个议题上和各个议题要平衡发展。
会议关键词是什么？
■关键词一：第二承诺期
德班会议成功的关键是要不要《京都议定书》第二承诺期。没有这一点，就失去了气候变化谈判的基石，更谈不到全面平衡的发展。
《京都议定书》是国际气候谈判上迄今为止仅见到的有法律约束力的、有强制力的硕果。否定《京都议定书》第二承诺期，将会导致《京都议定书》的抛弃，会对国际气候谈判造成长期的、重大的负面影响。在巴厘路线图的相关条款中载明，美国与《京都议定书》中的“附件一”国家在各方面都应有“可比性”。如果没有《京都议定书》第二承诺期的减排责任，美国就只履行在《公约》的长期合作行动下做出的承诺，既不被强制也不受到未完成履约后的惩罚。
2008年~2012年为《京都议定书》的第一承诺期，大部分“附件一”国家都未能达到承诺的减排目标。在2012年后会出现空档期，不可避免造成法律漏洞和实施困难。可用一过渡期来填补空档期，或者延长第一承诺期填补空档期，给予发达国家多一些时间完成在原期限内完不成的承诺目标。
■关键词二：资金议题
资金议题的讨论要平衡、平行发展。贫穷、脆弱的发展中国家需要有一些实实在在的资金来资助，以帮助他们应对气候变化、改变增长方式、走低碳绿色经济之路。
发展中国家再三强调，在2013年～2020年间，要看到每年有大幅度上升的资金来源，直至2020年达到1000亿美元。快速启动资金（2010年~2012年）到2012年底截止，要保证2013年能立即获得资金，而不能存在一个时间上的缺口。发展中国家认为，现在就应立即谈判2013年~2020年期间的资金。
资金问题主要包括3个方面。第一，资金透明度。应对发达国家的资金提供和发展中国家的资金利用进行统一格式的评估。第二，2013年~2020年间的资金应逐年显着上升。第三，可靠的、充分的、额外的、可预期的公共财政来源。绿色气候基金要有充裕的资金来源，不仅能满足机构运行，还应有充分的资金支持发展中国家应对气候变化。
资金的管理架构和运作规章固然重要，但若缺乏资金来源、资金支持项目和绿色气候资金，也只能是无米之炊。国际海事机构（IMO）希望能得到德班会议决议的授权，按照既定的指导方针，遵从“共同但有区别的责任”原则，尽快开展工作，筹集资金。
■关键词三：适应议题
适应议题的讨论远远落后于其他议题。适应委员会的建立还未形成决议，与资金问题尚未挂钩。必须指出的是，那些小的、贫穷的发展中国家在政治、经济、体制上缺乏能力来引导经济向低碳方向发展，更需要加强能力建设。但是，在几次讨论中，这些问题都没有给予重视，尤其是制度能力的建设几近空白。
上述这些讨论要点的内容如能有所进展，德班会议就可能取得更多的进展。
谈判结果有几种预测？
德班会议需要谈判磋商的时间非常有限，对会议成果的期待不可太高。现有预测德班会议成果的3种情景。
第一种情景是达成有法律约束力的和有强制力的条约。在德班会议上，大家的关注重点是，发达国家能否在气候变化恶化的情况下承诺更高的减排目标。在关系《京都议定书》第二承诺期的命运时，能够出现转机的关键是世界各国领导能否做出睿智的政治抉择。显然，从前面的分析来看，几率很小，希望暗淡。
第二种情景是达成与《坎昆决议》类似的决议，把悬而未决的问题留到明年继续讨论。德班会议可能把适应委员会的管理、构成和具体规范落实下来，并初步运行。绿色气候基金、技术转让等工作进展也望获得肯定。然而，许多主要问题可能仍然停滞不前，需要更多时间协商谈判。第二种情景有望达到，但不确定因素依然较多。
第三种情景是达到像《哥本哈根协议》那样无约束力的文本。这种情景几率较大，但大家都不希望是这种结果。
无论是第二种还是第三种情景，都会导致后年（2013年）和更长的时间内（2015年）形成如下“夹生饭层”的局面（即前有《京都议定书》，后有新的有法律约束力和强制力的条约）：各自目标，分别表述，自愿实施。只不过第二种情景中，尚有较好的运作机制，推动自愿实施。这主要是由于发达国家的政治减排意愿不强，又增附一些苛刻的条件。尽管可能延长《京都议定书》第一承诺期的期限，但实质没有改变，谈判依然会拖而不决。
谈判局势有何变化？
■变化一：二氧化碳排放增长
在今年的非正式会议期间，许多国际组织发表报告指出，按照目前各国的减排承诺，要实现本世纪末将升温控制在2℃的目标，2020年仍有60亿~90亿吨二氧化碳排放的缺口。
按照目前各缔约方做出的国家减排行动计算，发展中国家减排占56%以上。2010年是近20年来二氧化碳排放增长最快的一年。不包括土壤排放，全球二氧化碳排放在I990年的水平上增加了45%。主要排放增长来自煤炭消耗，达到了1970年以来的最高点。而能源增长主要来自发展中国家。
■变化二：政治生态环境改变
气候谈判的政治生态环境发生了很大的变化。1990年，在全球的温室气体排放总量中，发达国家占70%以上。2010年，发达国家与发展中国家的二氧化碳排放比例大致相当。但从人均碳排放量来看，发达国家仍然比发展中国家高出几倍。
动态变化的趋势要求在谈判策略、政策、方法等方面都应该做出相应调整。发展中国家的主要排放国应按照自己能力做出适当的国家减缓行动方案。而发达国家无视气候变化的基本原则，要求发展中国家承担不相匹配的责任，也需要调整。
■变化三：法律约束力存争议
澳大利亚和挪威政府代表团在今年的巴拿马会议上提交了一份建议书，提出对发达国家在《京都议定书》和长期合作行动中的减排目标进行有法律约束力的标定，同时对发展中国家，除贫穷的发展中国家外，也要做出强制性的减排承诺。在此基础上，才谈到进一步提高减排承诺的目标。
提议得到欧盟、澳大利亚、新西兰、日本和美国等国的呼应。有NGO评论说，除减缓议题外，这份建议没有涉及适应、资金、技术转让和能力建设等在巴厘路线图载明的其他重要议题，要求发展中国家做出强制性减排，却减弱了发达国家有法律约束力的减排承诺。
发展中国家和发达国家对“法律形式的强制力”的理解是不同的，发展中国家认为《公约》本身就具有法律约束力，应在“共同但有区别的责任”和“各自能力”的原则下，用强制力约束和实现承诺，并规范和保护这种强制力带来的一系列问题。
■变化四：核算体系不明确
在《坎昆决议》中，MRV的要求对发达和发展中国家有不同形式。对发达国家要进行国际评估和回顾，核算体系首先要求是透明度高。
透明度要求针对政策效果、统计数据、计算方法、假定条件、排放清单、碳库、碳汇等。但是许多方面仍存在问题。例如：在碳中和利用什么方法？“全经济”排放的定义是什么？土地利用和土地利用变化的准则是什么？如何防止碳泄漏？什么样的温室气体和产业部门要包括进来？如何避免重复计算？
透明度还意味着各发达国家通过IAR对减排目标进行对比。要建立起统一的核算体系和准则，才能适应“可比性”的要求。否则，就很容易产生重复计算，造成决策误判，以及对全球减排行动的有效性产生怀疑等。在称为“环境诚实度”的标准下，统一的发达国家核算体系和准则显得十分重要。
欧盟 气候行动总司司长乔斯·戴贝克：继续支持《京都议定书》
◆中国环境报 见习记者 郭婧
欧盟气候行动总司司长乔斯·戴贝克近日在北京就德班会议做出表态，德班会议“不会是一次容易的会议”，但不能因此预言它将以失败告终。然而，希望德班会议能够取得突破性进展是“不切实际的想法”。
关于《京都议定书》第二承诺期，戴贝克表示欧盟会继续支持，并且欢迎更多的国家加入进来。关于第二承诺期的绝对量化减排指标，戴贝克表示，目前还不完全清楚，清楚的是各方在哥本哈根以及随后的气候会议上表了态。最初，欧盟的承诺是减排20%，但如果有其他国家加入的话，欧盟愿意把这一指标提高到30%。
戴贝克强调，欧盟只代表不超过11%的全球排放，要实现控制气候变化的目标，仅仅依靠欧盟是不够的，需要所有主要经济体的行动。
戴贝克希望在德班会议上能形成一个所有主要的经济体都参与的、指明了时间表和执行过程的路线图，以及一部全面的、综合的法律，希望到2014年或2015年，这些目标能够实现。
提及与中国的合作，戴贝克说，他在北京与各方就碳交易问题进行了一些探讨，即使德班会议上不能取得突破性进展，欧盟与中国仍然有进一步合作的机会。
现在是兑现承诺的时候了
◆康妮·海德格尔德
这是各国应对白热化的气候问题的关键时刻。
有人会问：我们为什么不先解决欧债危机再讨论气候变化？答案是，不能。泰国洪水、德州大旱、非洲饥荒，这些仅仅是气候变化近期的一些表现。气候变化越来越严重，解决问题迫在眉睫。
德班会议的目标是什么？人们可能认为，德班大会只有做到以下这点，才算成功：让发达国家签署即将于2012年到期的《京都议定书》并进入第二承诺期。
我要说，欧盟支持《京都议定书》。我们遵守《京都议定书》章程并按照章程制定国家法规，也是承担最高减排指标的地区——我们就要完成这个指标了，事实上，我们就快要超额完成了。
美国还没有签署《京都议定书》——它永远不会签——而且日本、俄罗斯和加拿大也明确表示他们不会进入第二承诺期。这就意味着，如果欧盟和其他几个发达国家进入第二期，将需承担世界排放量16%的减排指标，而《京都议定书》第一期只确定了世界排放量1/3的减排指标。这个指标又怎么能作为战胜气候变化的标志呢？
换句话说，这一标准不可能帮助实现将全球气温升高控制在2℃以内这一我们必须实现的目标。
为此，我们就需要制定具体的应对全球气候变化框架，世界各主要经济体都要参与其中。这个框架必须真实反映，在21世纪，所有承诺国受同等法律约束。
只要《京都议定书》的环境完整性得到提升，德班会议达成一致路线图和时间表，确定几年内国际环境变化框架的制定并在2020年前付诸实施，欧盟可以进入第二承诺期。
我希望在德班会议上，所有国家的代表都能显示出良好的政治意愿和领导力，使大会顺利进行。各国领导人曾承诺将全球气温升高控制在2℃以内，现在是兑现承诺的时候了。（作者为欧洲委员会气候行动委员）
美国 气候变化特使托德·斯特恩：《京都议定书》不会马上瓦解
◆中国环境报 记者 曹俊
美国气候变化特使托德·斯特恩（ToddStern）近日在北京就气候谈判问题做出表态。他认为，前面的道路艰难，“但我不悲观。”
斯特恩表示，有关《京都议定书》的未来等几项悬而未决的问题仍然棘手。在他看来，《京都议定书》不会马上瓦解，而是会以一种“较为受限的方式继续”。
斯特恩还表示，如果中国、印度和巴西等所有主要发展中国家参加缔约，美国将同意签署一项有约束力的条约。未来的协议必须建立在所有主要的污染国有“真正”意愿减少污染排放的基础之上。
斯特恩强调，从目前的情况看，最终应该会取得较为积极的成果，不过现在下结论为时尚早，重要的是各方需要将以前达成的一些意向落到实处。
美国科学院院长RalphJ.Cicerone：气候变化是人类共同责任
中国环境报 见习记者 王琳琳 北京报道 “我们有这么多人类活动，每一个人对气候变化都有责任。”作为“中国科学与人文论坛”的主讲人，美国科学院院长、国家研究理事会主席RalphJ.Cicerone近日在中国科学院回答关于发达国家与发展中国家谁应在气候变化中承担更多责任时，做出上述表示。
Cicerone表示，“从科学工程的角度来说，我们要尽可能提高能源效率。如果说能源效率可以提高20%～25%，我们都会同意，不论责任到底是谁的。”
作为在大气化学领域全球知名的科学家，Cicerone在气候变化和能源问题上的研究对美国乃至世界的环境政策有重要影响。Cicerone 表示，一系列数据和实测结果有力证明了，现有二氧化碳的增加是由人类活动造成的，而以二氧化碳为主的温室气体的增加带来了气候变化。
Cicerone认为，人类活动对气候变化的影响不会停止，“只要还依赖化石燃料提供能量，人类对气侯变化的影响会继续加大。
德班会议的会标是长在地球上的一颗猴面包树（BaobabTree）。猴面包树具有顽强的生命力，即使被烧毁，剥掉树皮，也能长出新树皮并继续生长。标识上的地球有被破坏的样子，暗示着德班会议要尽快取得积极成果的紧迫性。
谈判局势有何变化？
■变化一：二氧化碳排放增长
在今年的非正式会议期间，许多国际组织发表报告指出，按照目前各国的减排承诺，要实现本世纪末将升温控制在2℃的目标，2020年仍有60亿~90亿吨二氧化碳排放的缺口。
按照目前各缔约方做出的国家减排行动计算，发展中国家减排占56%以上。2010年是近20年来二氧化碳排放增长最快的一年。不包括土壤排放，全球二氧化碳排放在I990年的水平上增加了45%。主要排放增长来自煤炭消耗，达到了1970年以来的最高点。而能源增长主要来自发展中国家。
■变化二：政治生态环境改变
气候谈判的政治生态环境发生了很大的变化。1990年，在全球的温室气体排放总量中，发达国家占70%以上。2010年，发达国家与发展中国家的二氧化碳排放比例大致相当。但从人均碳排放量来看，发达国家仍然比发展中国家高出几倍。
动态变化的趋势要求在谈判策略、政策、方法等方面都应该做出相应调整。发展中国家的主要排放国应按照自己能力做出适当的国家减缓行动方案。而发达国家无视气候变化的基本原则，要求发展中国家承担不相匹配的责任，也需要调整。
■变化三：法律约束力存争议
澳大利亚和挪威政府代表团在今年的巴拿马会议上提交了一份建议书，提出对发达国家在《京都议定书》和长期合作行动中的减排目标进行有法律约束力的标定，同时对发展中国家，除贫穷的发展中国家外，也要做出强制性的减排承诺。在此基础上，才谈到进一步提高减排承诺的目标。
提议得到欧盟、澳大利亚、新西兰、日本和美国等国的呼应。有NGO评论说，除减缓议题外，这份建议没有涉及适应、资金、技术转让和能力建设等在巴厘路线图载明的其他重要议题，要求发展中国家做出强制性减排，却减弱了发达国家有法律约束力的减排承诺。
发展中国家和发达国家对”法律形式的强制力“的理解是不同的，发展中国家认为《公约》本身就具有法律约束力，应在”共同但有区别的责任“和”各自能力“的原则下，用强制力约束和实现承诺，并规范和保护这种强制力带来的一系列问题。
■变化四：核算体系不明确
在《坎昆决议》中，MRV的要求对发达和发展中国家有不同形式。对发达国家要进行国际评估和回顾，核算体系首先要求是透明度高。
透明度要求针对政策效果、统计数据、计算方法、假定条件、排放清单、碳库、碳汇等。但是许多方面仍存在问题。例如：在碳中和利用什么方法？”全经济“排放的定义是什么？土地利用和土地利用变化的准则是什么？如何防止碳泄漏？什么样的温室气体和产业部门要包括进来？如何避免重复计算？
透明度还意味着各发达国家通过IAR对减排目标进行对比。要建立起统一的核算体系和准则，才能适应”可比性“的要求。否则，就很容易产生重复计算，造成决策误判，以及对全球减排行动的有效性产生怀疑等。在称为”环境诚实度“的标准下，统一的发达国家核算体系和准则显得十分重要。
京公网安备110102000421号