作者： 农业部草原监理中心副主任 刘加文    发布日期：( 2009-01-08 )

 　　草原像耕地和林地一样，是受法律保护的自然资源。近些年来，随着经济的发展，资源、环境承受的压力越来越大，草原保护与利用的矛盾也日益尖锐。当前，我国草原又面临着新一轮大面积开垦的危险，必须引起全社会的高度警惕，并采取有效措施坚决防范和制止这类事情的发生。
　　保护草原面临多方面的压力
　　来自耕地占补平衡的压力 耕地占补平衡是指为了弥补非农业建设项目占用耕地，要求建设单位按照“占多少，垦多少”的原则，补充相应的耕地，以保证耕地面积不致减少的一项制度。这项制度对保护耕地、保障农业可持续发展是十分必要的。但必须看到，目前我国很多地区在气候、灌溉条件和土壤条件等方面适宜开垦种粮的土地基本上已开垦完毕，特别是那些工业化水平高、经济较发达的地区，土地资源本来就很紧张，适宜开垦种粮的土地资源就更少。因此，到什么地方开垦新的耕地就成了突出的问题。为了完成补充耕地的任务，一些地方将开垦的目光瞄向了草地（南方的草山和草坡）和草原，出现了通过垦草来补充占用的耕地面积的现象。目前，全国每年占用耕地面积约430万亩，实施占补平衡就需要至少新开垦同样面积。随着经济的进一步发展，耕地“占”与“补”的矛盾还会更加激烈，以草补地的现象可能会日益突出。
　　来自土地整理开发的压力 国务院不久前印发的国家粮食安全中长期规划纲要中明确了2010年和2020年粮食安全主要目标，提出了到2010年和2020年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于1710万亩和5500万亩的土地整理复垦目标。虽然规划中明确土地整理复垦的对象是未利用地和工矿废弃地，并要求协调好土地利用和生态建设的关系，保护好基础性生态用地，但由于“未利用地”概念比较模糊，从以前情况看，一些地方往往将草地和草原作为未利用地和“四荒地”进行开垦。为了完成复垦任务，有的地方甚至废除草原承包合同、强行收回已承包的草原，非法流转和开垦。从当前有的地区确定的增加粮食生产能力的具体措施来看，一些草原甚至是沙化、盐碱化的草原也被列入进行土地整理复垦开发的范围。最近，在国家有关部门出台的政策中也明确提出要“有计划地推进缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地等未利用地（注：实际上这主要是草地或草原）开发”，这很可能对在草原上进行土地复垦开发起到推波助澜的作用。开发“未利用地”很可能会成为一些地方和单位开垦草原的借口，土地整理开发很可能会演变成草原大劫难、生态大破坏。
　　来自农牧民增收增效的压力 近些年来，我国出台了一系列鼓励粮食生产的强农惠农政策，种粮比较效益显著提高，种粮农民收入不断增加。但与此同时，从事草原畜牧业生产，开展草原生态保护的农牧民所得到的政策实惠明显较少，收入增长放缓。简单地说，同是一块土地，若开垦种粮则可以获得国家多项补贴，且随着粮食价格的不断上涨，效益也不断提高；但若作为草原进行保护和利用，由于享受不到相应的政策补贴，农牧民所获得的经济效益总体上明显低于种粮。由于草原地区农牧民收入水平本来就普遍低于其他地区，再加上种粮比较效益的不断提高，农牧民为增加收入、摆脱贫困、加快发展，开垦草原种植粮食作物的源动力就越来越强，这也是一段时间以来开垦草原行为屡禁不止的重要原因。若现有重粮轻草的相关政策不尽快改变，保护和合理利用草原得不到很好的经济效益回报，开垦草原的行为很可能会进一步加剧。
　　开垦草原得不偿失
　　开垦草原未必能起到增粮作用 粮食生产有其客观规律，必须依赖一定的水热条件和土壤条件。目前，从北方来看，草原主要分布在干旱、半干旱、高寒、高海拔地区，土壤瘠薄，有很多草原还沙化、盐渍化、石漠化，由于自然界生物长期淘汰、选择的结果，这些地区在气候条件、土壤条件等方面更适宜草本植物生长，开垦种粮产量极低，且投入较大，难以得到合理回报，最终往往导致撂荒。从南方看，目前实际剩下的大多是坡度较大、土壤贫瘠、缺乏灌溉条件、光照不足、交通不便、灌草丛生的草地，绝大部分并不适合开垦种粮。“天无三日晴、地无三里平、人无三分银”就是南方一些地区开垦草地种粮后，由于气候、地理条件等不适合种粮，农民收成不好的真实写照。常识告诉我们，南方目前剩下的草地如果便于利用、种粮产量高、效益好的话，恐怕早就开垦变成了粮田。还需要指出的是，一些地方和建设单位开垦的目的主要是为了完成占补平衡的任务指标，而对于耕地质量和粮食产量并不重视，因而，难以保证草原开垦后能成为丰产的良田。
　　开垦草原危及中华民族的长远发展 地球生态系统中任何一个有机组成部分的变异都会因彼此的作用与反作用而引起互相连锁反应，这是自然界的一个基本规律。开垦草原曾经给我们带来过惨痛的教训。建国初期，国家为了解决粮食问题，在黑龙江、新疆的广袤草原上展开了声势浩大的开荒运动。之后，又陆续进行了长达几十年的开荒，广袤的草原变成了农田。据全国农业区划办公室遥感调查，1986年~1996年，黑龙江、内蒙古、新疆、甘肃10年间开垦了2912万亩草原，其中49.2%被撂荒，成为沙地。近年来新疆新垦草原中有44%被弃耕、撂荒，34%的现有耕地发生次生盐渍化。据水利部专家最近研究测算，按现在的水土流失速度，50年后，东北黑土区1400万亩耕地的黑土层将流失掉，粮食产量将降低40%左右；35年后西南岩溶区石漠化面积将翻番，届时将有近1亿人失去赖以生存和发展的基础。专家以2000年数据分析，水土流失给国家带来的经济损失至少在2000亿元以上，相当于当年全国GDP的2.25％。轰轰烈烈的开荒造地运动，曾经对解决我国吃饭问题起到过积极的作用。但今天当一次次遮天蔽日的沙尘暴袭来时，当干旱、水灾、水土流失、土地沙化与荒漠化使我们的生存发展环境变得日益恶劣时，我们不得不重新审视这些开垦活动，常常会为过去不尊重自然和客观规律的行为而后悔。今天，我们决不能重蹈覆辙，再做破坏生态环境、影响中华民族可持续发展的蠢事。
　　开垦草原也是严重的违法行为 为保护草原资源，国家专门制定了中华人民共和国草原法。草原法规定，国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针，促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。草原法第四十六条还明确规定“禁止开垦草原”。为严厉打击非法开垦草原的行为，第六十六条做出了依法追究刑事责任、限期恢复植被、没收违法所得、承担赔偿责任等具体规定。不仅如此，草原法还规定，对于水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，要退耕还草。这就明确告诉我们，草原受法律保护，严禁开垦，违禁者将受到法律的惩处。
　　积极应对草原开垦危机
　　正确理解和执行国家政策 在国务院颁布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》中特别强调，“加强草原等非耕地资源的保护与建设”。这可以从两方面理解，一方面，明确草原不是耕地资源；另一方面，明确在发展粮食生产时要重视和保护草原，加强草原保护建设。对于占补平衡和土地复垦问题，规划纲要又强调“要以保护生态为前提”。这些政策和措施充分体现了科学发展观的要求。各级政府及相关部门只有正确理解和认真执行国家政策，真正树立和落实科学发展观，合理规划、依法推进土地的开发利用，才能在解决粮食安全问题时兼顾好生态安全，才能在实施土地开发利用时兼顾好草原的保护建设，才能为建设生态文明、构建和谐社会打下坚实的基础。
　　加快建立基本草原保护制度 草原法规定“国家实行基本草原保护制度”。国务院颁布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》又明确要求，“建立基本草原保护制度，划定基本草原，任何单位和个人不得擅自征用、占用基本草原或改变其用途。”应该说建立基本草原保护制度，是完全符合我国国情的重要措施。我国占国土面积2/5的草原，要完全保护住，不被开垦利用，的确是很难做到的。因此，迫切需要根据生态和社会发展的实际需要，设定草原保护的“红线”，划定重点保护的草原区域，全面落实草原家庭承包，并像对待基本农田一样实施最严格的保护措施。这样，就有利于解决草原与其他土地类型的矛盾，也便于各地合理规划、利用土地资源。
　　加强草原管理和执法监督 各级草原监督管理部门要认真履行草原保护和管理职责。当前首先要密切关注土地开发利用动向，主动参与土地开发利用规划的制定工作，合理提出草原资源保护的建议和措施。要主动协调国土、规划等部门，依据草原法，切实行使好对草原利用的监督、审批职责。要加强草原执法，对非法开垦和非法征占用草原资源的行为坚决查处、依法打击。对开垦草原的地方政府行为或地方保护主义，要积极借助新闻媒体、人大、政协以及公检法机关和纪检监察部门等各方面的力量，共同推动草原执法，营造良好的草原监督管理环境。
　　完善草原地区发展政策 加快制定既有利于草原生态保护又有利于草原地区农牧民增收、得实惠的长效政策是当务之急。国家应建立草原补贴制度，将支持农业的政策扩大到草原，实施种草补贴、牧草种子补贴、草原机械补贴和草原生态恢复先进县奖励等政策。要加快落实草原生态补偿政策，对开展禁牧休牧、实施退牧还草的农牧民给予必要的经济补偿。加快出台《草原植被恢复费征收办法》和《草原征占用补偿办法》，强化草原开发利用者反哺草原的政策措施。进一步加大草原保护建设投入力度，增强草原可持续发展能力。

来源：三农在线

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