环境保护的国家意志(编选)
2008-12-27
环境保护的国家意志：历史性转变的根本
1 引人关注的变化
进入“十一五”以来，我国政府关于环境保护的一系列新的提法和表述引起了人们的关注。首先是《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”，随后温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出保护环境与经济增长要“并重”和“同步”。这些出自国家最高行政权力机构的重要论述，显然不是一般性的即兴表态，而是经过慎重研究作出的重大决策。
在提出这些方向性理念的同时，国家采取了一系列重要的环境保护政策举措，例如，中央发布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，加大了环境保护的指标和份量。国家环保总局和国家统计局组织10个省区进行绿色国民经济核算试点，力图把环境退化的代价从GDP中分离出来，以反映经济发展的真正效果。同时，国家环保总局宣布成立华东、华南、西北、西南、东北5个区域环保督查中心，这是近年来国家环境保护管理体制上比较大的变化。它表明一种明确而坚定的加强环境保护的政治基础已经基本形成，可以说，环境保护历史性转变，其实质是环境保护国家意志的上升。
2 什么是环境保护的国家意志？
我们可以把国家最高权力系统关于环境保护的政治意愿和行动部署的集合称为“环境保护的国家意志”。在这里，国家最高权力系统包含国家层面的政党、立法、行政、司法等权力机构。
由这个定义可知，环境保护的国家意志由两个部分组成：“国家意愿”和“国家行动”。国家意愿是指国家采取的环境保护的理念和决心，主要反映国家对环境保护的认知和态度，是一种主观景象。国家行动则是指国家在环境保护方面所作出的承诺和要求，体现了对于环境保护的实际行动。
在环境保护上，国家意愿加上足够强度的国家行动，才能形成完整的环境保护国家意志。
3 环境保护国家意志的发展历程
从上世纪80年代国家确立“环境保护是一项基本国策”，到后来实行可持续发展战略、科学发展观，可以看到一条明确的国家意愿的演进轨迹。在建设和谐社会和用科学发展观统领经济社会发展全局的总的治国理念旗帜下，提出了新型工业化、人与自然和谐、文明发展道路、环境友好型社会等纲领性环保理念。
在这些上升的国家意愿基础上，国家采取了大量加强环境保护的行动，先后三次颁布了淘汰落后生产能力、工艺、产品目录。
总之，过去的30多年里在国家环境保护方针、原则、政策、法律、机构、投入、工程等方面所采取的大量措施构成了环境保护国家意志的重大发展。可以认为，到目前为止，我国环境保护事业总体上是国家推动型的。
毫无疑问，环境保护国家意志的形成是一个逐步发展的过程，我们不能苛求在任何时候国家对于环境保护的意志总是很高很强，因为任何主体对于环境保护的知识都是在学习和实践中积累的。随着我国经济发展水平提高，国家关于环境保护的政治意愿和行动部署只会强化，不会减弱。
4 历史性转变需要强大的国家意志
六次大会指出，我国主要污染物排放量超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。流经城市的河段普遍遭到污染，1/5的城市空气污染严重，1/3的国土面积受到酸雨影响。全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地面积174万平方公里，90%以上的天然草原退化，生物多样性减少。“十五”期间，环境保护指标没有完成，2005年全国二氧化硫排放量比2000年增加了27%，化学需氧量仅减少了2%，均未完成削减10%的控制目标。
全国约1/3的水体丧失了直接使用功能，重点流域40%以上的水质没有达到治理要求，不少地方出现了有河皆干、有水皆污的状况，近海水域赤潮接连发生。
2006年上半年，GDP同比增长10.9%，但单位GDP能源消耗和污染物排放总量都不降反升。引起这些严重局面的原因，目前的分析，主要从三方面来说明：一是认识问题，一些地方忽视长远利益和全局利益，不惜以牺牲环境为代价换取经济增长；二是经济增长方式粗放，资源能源消耗高；三是环保监管不力，环境执法屡屡受挫，环境监管力量薄弱。
可以看到，环境问题并不能简单地归咎于环保部门的工作，而是需要从决策、经济、管制等方面寻求对策，即解决环境问题的对策要从3个方面来考虑：提高环境保护意愿；改善经济增长方式；加强环境监管。
提高地方环保意愿的关键之处在于国家引导，地方的行为是受国家政策主导的，如果地方没有很好地贯彻中央的环保意志，说明在国家层面还缺少具有足够作用力的引导性环保政策。中国古代兵法说“上无疑令，则众不二听”（上级的指示必须逻辑一致，下级才能明确贯彻执行），国家对于地方必须显示坚定和一贯的决心。过去在环境保护问题上，国家一方面强烈要求地方采取坚决的环境保护措施，另一方面在一些只有国家才能决定的环保政策方面却又颇费踌躇。例如关于大幅度提高排污收费标准的政策建议，在20世纪90年代被多次提出，但一些经济部门以加重企业负担为由加以反对，结果使排污收费政策一直处在弱政策状态，地方环保部门难以靠这个政策去遏制企业排污，这种“高高举起，轻轻放下”的情况就是“疑令”状态。
国家是经济政策的主要制定者和实施者，改变经济增长方式首先要从国家行动做起。
加强环境监管迫切需要国家做出更强的制度安排，环境监管的具体过程发生在基层，但监管的权力来自于国家的法律授权。目前，环境管理上“无法可依”和“执法不严”是同时存在的，执法不严也与法律规定本身不严有关。为什么出现环保“守法成本高，违法成本低”?因为许多环保法律法规中，法律责任的规定都比较轻（例如地方环保部门的罚款上限仅数万元），处罚程序漫长，这对严格执法都是先天不足。全国大部分地方的环保部门都是政府的直属机构，地位和权威差强人意，执法效果受到局限，这与国家层次上的相关体制安排是有关的。我们在很多地方调研时都听当地政府的同志说，如果国家提高环保部门级别和地位，增加环保编制和经费，则地方很快会效仿，基层环保执法力量就会很快得到加强。这些情况都说明，加强环境监管，国家行为至关重要。在明确要求地方加强执行现有环保法律法规的同时，迫切需要国家对环保法律进行大幅度强化，较大程度地增加违法者的法律责任并增加对于环保部门的授权。
解决我国环境问题的重点突破口是在国家层面。环境保护的国家意志是环境保护工作的“牛鼻子”。
5 国家在环境保护中的特殊作用
环境问题的实质是人与人的利益冲突，这种冲突来自自然环境承载力的有限性与人类个体追求自身利益极大化的天然本性之间的矛盾。当一部分人过度使用环境（例如超标排污）的时候，其他人使用同类环境资源的利益就受到了挤压或损害，环境问题就出现了。从这个角度看，环境问题表现为人与人的利益斗争，是一个政治问题。
由是观之，环境问题既然是人与人之利益冲突的政治问题，那么在环境保护方面采取强制性的措施就是国家的天然职能。
在环境保护中，“国家”的概念根据其相对的对象而言有三种不同的含义：一是在国际上作为民族国家的整体代表，体现包含全体国民利益在内的整体环境利益；二是在国内相对于“地方”而言，“国家”代表中央的意志；三是相对于公民、社会而言，“国家”代表进行社会管理的政权系统的取向。
国家对于环境保护的重要意义和作用也是通过这3个方面分别表现出来的。
首先，在国际上，国家主权是由拥有军队等“国家暴力”的国家机器来保障的，因此，国家行为毫无疑问是维护我们在国际上合法的发展权益和环境权益的首要力量。
其次，相对于地方行为而言，国家权力是一种中央权力，国家可以通过这种权力强制性地来贯彻其关于环境保护的决策。当我们说地方政府应该对辖区内的环境质量负责的时候，实际上已经隐含着一个前提：国家责无旁贷地对整个国家的环境资源具有统筹、指挥、调度、协调的权力，当然也天然地负有保护环境的责任。为什么要对干部进行环保绩效考核？就是为了向地方发出新的国家意志信号，当这种考核真正能够对干部的任用产生影响特别是决定性影响的时候，地方的行为就能与环境保护的国家意志达到一致。
再次，相对于社会和公民而言，公民通过一定的政治程序把环境保护的责任和权利让渡给“国家”，也就意味着全社会在环境利益受到国家保护的同时也必须服从国家环保法律的约束，这是国家作用的两重性。在国家政治理论中，以霍布斯为代表的国家主义理论把国家称为“利维坦”（巨大的神灵或巨兽），表明国家意志相对于社会和个人来说具有强大和绝对的力量。
6 环境保护的国家意志与社会意识
强化环境保护的国家意志包含着多种含义：既指强化国家在环境保护中的权威和权力，也指强化国家在环境保护中的责任和行动。
第一，环境保护的国家意志应该代表社会大多数人的意志，防止国家意志被少数强势力量所“俘获”。在这个问题上，目前有些地方政府倾向于保护污染严重的企业，实际上就是偏离了社会主流意志，国家应该坚持与这种地方倾向作斗争。
第二，国家应鼓励和扶持环境保护的社会行动。当前的问题在于政府管制由于得到法律授权而表现为显在的权力，而大众的力量由于缺乏组织而呈显分散状态。国家意志与社会行动相结合，可以形成一种“社会制衡型环境政策”。
第三，重视和强化环境保护立法和司法的作用。在很多人（包括很多环保系统人士）看来，我国已经形成了比较完整的环境保护法律、法规，现在的主要问题是执行不力、执法不严，因此对策就是强化行政执法能力，严格执法。执法不严固然是突出问题，但环境保护立法也有较大问题，其中最大的问题是立法的理念并未达到科学发展观所要求的境界（例如没有在必要的地方提出“环境优先”的方针）。如果不在立法和司法领域强化环境保护国家意志，那么仅在行政系统方面提升国家意志，其作用的力度是不够的。
第四，增强环境保护的国家承诺。国家承诺是国家在环境保护上提出的自我行动安排和保障条件，是国家意志的重要部分。如前面已指出的，国家层面上的环保法律和环保机构都力所不逮，这是国家承诺可以着力加强的地方。另外，我国近二、三十年来实行了鼓励地方开展激烈的经济竞争的策略，这与国家希望地方积极贯彻科学发展和环境保护的意志的愿望是不相容的，故这种策略本身也需要反思。
第五，开展关于国家在环境保护中的性质、地位和作用的理论研究。从事环境保护理论、政策和科学研究的学者们面临着重大的责任和机遇。从理论的高度阐述环境保护国家意志的重要意义并从实际应用的层次上提出增强国家意志的方案，这是极其具有挑战性的工作。
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