所谓森林生态效益的补偿，即为了保护和改善生态环境，提高林业生产的积极性， 凡纳入公益林管理的森林资源，政府以多种方式对投资者和生产经营者给予合理的经济补偿。本文试从浙江森林生态效益补助资金试点工作入手，谈谈探索建立森林生态效益补偿制度的思路和建议。
一、森林生态效益补助资金试点工作为建立补偿制度迈出了第一步
2001 年财政部和国家林业局联合颁发了《关于开展森林生态效益补助资金试点工作意见》的通知，首批注入 10 亿元中央补助资金，确定在 11 个省区先行试点。 这项工作开启了我国有偿使用森林生态效益的历史，为今后建立森林生态效益补偿制度迈出了第一步。
浙江森林覆盖率达 59.4% ，居全国前列，在我国森林生态建设中占据重要地位。我省 钱江源头及新安江库区的 8 个县（市、区）共 300 万亩重点防护林和特种用途林，被列入国家首批森林生态效益补助资金试点范围，按每亩 5 元的标准，每年享受 1500 万元中央财政补助资金。这项试点性的工作在我省实施以来，确实在一定程度上提高了林农从事林业生产的积极性，也提高了全社会对森林生态效益的认识，其产生的积极作用是不可否认的，但也不能对此过于乐观。其设计的本身和实施的过程，都存在着许多不容忽视的问题，有待于我们进一步探索创新。
首先， 公益林分类界定和保护补助政策相脱节。全省界定公益林面积 2657 万亩，而实际享受国家补助面积仅为 300 万亩，只占 11.29% ，两者相差悬殊，引起补助资金从总量到内部结构上的失调以及地区间的不平衡。具体到一个市县，其矛盾更为突出。如淳安县，情况稍好一些的村，已列入国家补助的面积占区划界定面积的二分之一，而情况差一些的村，则只占四分之一； 富阳市有国家级、省级生态公益林面积 124.9 万亩，而实际上真正得到省以上确认的重点生态公益林面积为 55 万亩。这就造成 大部分已界定的公益林补助资金不到位，引出这部分公益林是否该保护和如何保护的问题，引起享受与未享受补助农户之间的失衡，保护合同（协议）的严肃性受到严重挑战。实行森林生态效益补助的本意是要提高林农的积极性，但实际上的这种失衡却造成了小部分林农积极性得到提高，而大部分林农积极性反而受到伤害。
其次，森林生态效益补助资金的补助标准相对偏低。据测算，重点防护林和特种用途林禁伐后，林农生活及转产所需补偿约为 20 元 / 亩。山区老百姓反映：“有 20 元一亩的补助，那么烧煤气的钱就够了，也不会再上山去砍柴了。”补助标准偏低，与林农的期望差距较大，保护和补助的效果必然要打折扣。
第三， 不同补助标准增加了操作上的难度。山林权属的历史沿袭，使山林所有权、使用权具有多种形式，区域分布广而散，插花山等司空见惯。一个行政村所管辖的山林，区域范围少则几平方公里，多则几十平方公里，势必出现有些是公益林，有些不是公益林；有些是国家级公益林，有些则是省级、县（市）级公益林。这种差异，必然导致所采取的山林管护措施的不同和补助资金管理方式的不同，具体操作起来难度较大，势必影响山林管护和资金管理的效能。
第四， 缺乏统一规范的会计核算和财务管理办法。目前乡（镇）村财务基本上执行的是乡村农业合作经济组织会计核算制度，其中没有专设“财政补助收入”或“拨入专款”等科目，因此，从乡财税所看到的是“其他收入”、“其他支出”科目下的公益林补助资金收支核算，这种核算不仅混淆了财政补助资金的性质，而且难以做到单独完整地反映各级公益林补助资金的来源与去向。会计信息的失真，使财务监督难以落实，个别地方甚至出现了把国家补助款用于垫付农业税或用于归还造林贷款等现象。
第五， 地方配套政策难以到位。根据国家对试点工作的意见，重点防护林和特种用途林的管护责任在地方。地方政府有责任、有义务采取相应的配套措施，加强对重点防护林和特种用途林的保护与管理，不能因中央建立了财政性森林生态效益补助资金，而减少自己应尽的管护义务。但从试点工作看，一些地方政府的责任与义务没有得到有效的落实。个别地方对实行试点工作的意义认识不深，把试点工作当作争取上级资金的一种方式，对中央要求地方自行消化的问题，没有采取切实可行的办法解决。
产生这些问题的原因是多方面的，有些问题可以通过完善补助办法来加以解决，但有些问题则不是补助办法能够解决的。就其实质来说，关键是“补助”的办法本身不是一种成熟的制度。“补助”毕竟不是“补偿”，这是两个完全不同的概念。“补助”是政府为扶持某一特定行业而给予的优惠，这种优惠是非常有限的。“补偿”是指特定受益者因消费某一产品或服务给予生产者一定额度的支付，具有持续地进行市场交换的意义。森林生态效益补助资金只是对重点防护林和特种用途林的管护费用进行补助，而不是对其抚育更新、营造林成本等进行的补偿，因此它不是完全意义的“补偿”制度。这也没有达到 《森林法》关于“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚青、保护和管理”的规定。 因此，要从根本上解决上述问题，持续地调动林业生产的积极性，不断推进生态环境建设，必须加快建立森林生态效益补偿制度。
二、建立森林生态效益补偿制度具有重要的理论意义和现实意义
从理论意义上看，森林是人类社会赖以生存和发展的基础，森林具有经济、社会、生态三大效益。森林的生态环境功能具有明显的外在性和公共产品的特征，其生态成本不可能由林业生产者所能承担，其生态效益也不应当由受益者无偿使用。 建立森林生态效益补偿制度，不仅可以解决“公众受益，由少数人负担”的问题，也会改变“公益林受益对象不明确，无人投资，建设缓慢”的状况，有利于形成“谁受益、谁补偿，全社会受益政府统筹、社会投入”的新型机制，从而也会使林业生态建设资金有一个较为可靠的来源保障。
从现实意义上看，林业是生态环 境建设的主体。我省提出建设生态省、打造“绿色浙江”，全面推进十大重点领域建设，加快构建五大体系，其中之一就是要通过生态公益林等重点领域的建设，来构筑山川秀美的生态环境体系。只有加快建立 森林生态效益补偿制度，才能真正调动各方面的积极性，从而把生态省建设的相关任务落到实处。 建立 森林生态效益补偿制度，应当纳入我省生态省建设的重要内容，纳入树立和落实科学发展观、实施可持续发展战略具体行动之中。
目前，在国际上对建立森林生态效益补偿制度已经有比较成熟的理论基础和现实行动。如美国较早就选择由政府购买生态效益，提供补偿资金来提高生态效益。 2001 年联合国《气象变化框架公约》缔约方会议上 178 个国家达成了森林植被等绿色资源的面积可以折算成 CO2 减排指数的协议，这也就是说森林生态效益的一部分转化成了可以计量的碳汇（汇集的 CO2 数量）。当然，目前我国的市场经济体系和法律体系还处在进一步完善的过程中，建立完全成熟的森林多效益市场交换机制的条件还不具备，但是我们可以探索适合我国国情的森林多效益市场交换办法。我省作为东部沿海发达地区，完全能够以建设生态省为契机，率先建立区域性的森林生态效益补偿制度。
三、建立森林生态效益补偿制度的思路和建议
建立森林生态效益补偿制度，应立足于当前经济社会发展的现实基础，顺应全面、协调、可持续发展的要求，以公益林管理为主体，以森林生态效益补助资金试点工作为基础，循序渐进地加以推进。
（一）树立生态林业观念，切实做好分类经营管理工作。
森林生态效益补偿制度，有偿使用森林生态效益是新思维、新概念，需要人们重新认识林业。我们应减少对林业的索取，增强生态效益优先观念，努力从主观上解决制约建立森林生态效益补偿制度的思想问题。分类经营是森林生态效益补偿制度建立的前提条件。从试点工作情况看，当前最重要的是要完善分类区划界定工作。必须严格按国家制订的标准，划定公益林地与商品林地，做到两种林地地类、权属清楚，经营主体明确，并分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。要遵循 “尊重自愿、不求一致”的原则，尊重林农自愿，不搞行政强制，不求形式类同，但要服从大局，统一管护。同时， 要抓紧制订公益林经营管理办法，用制度去管理人和事，强化政府责任制，将公益林管理落实到政府肩上。
（二） 加强森林生态效益补助资金管理，规范和完善补助资金会计核算办法。
要进一步做好资金补助政策和规划、区划界定等资源保护政策间的衔接工作，正确处理好保护与利用的关系，长远目标与当前任务的关系，正确处理好集体护林和林木个体所有的关系，确保林木所有者或经营者及时获得补助资金，确保集体护林组织有合理合法的资金来源。 要严格执行资金管理制度，规范报账凭证，统一会计核算方法， 强化补助资金专款专用手段， 建立健全有效的内部控制制度 ， 充分发挥补助资金的使用效益。同时，要 建立激励机制，完善奖惩办法， 对公益林管护和补助资金使用、管理较好的单位，可采取“以奖代补”的形式给予奖励；对违反规定冒领、截留、挤占、挪用的部门和单位采取必要的惩罚措施，直至追究有关人员行政、法律责任。
（三）坚持以政府为主导，建立多层次多渠道的生态补偿机制。
森林生态效益补偿制度需要有资金作保障。森林生态效益的公益性质决定了其补偿资金的社会公益性，因此在其构成上，主要应由政府承担。一方面，建立森林生态效益补偿制度 必须多层次。公益林建设投资和 森林生态效益补偿资金，按照 事权、财权划分原则，分别由中央政府和地方各级政府承担，把公益林 建设、管理纳入各级政府的财政预算，并予以优先安排。对关系国计民生的重点生态工程建设，国家财政要重点保证；地方规划的区域性生态工程建设投资，要纳入地方财政预算；部门规划的配套生态工程建设投资，要纳入相关工程的总体预算。对重点地区速生丰产用材林基地建设和珍贵树种用材林建设中的森林防火、病虫害防治和优良种苗的开发推广等社会性、公益性建设，由国家安排部分投资。 在此基础上 逐步建立和完善“中央、省、市、县”四级森林生态效益补偿机制。
另一方面，建立森林生态效益补偿制度必须多渠道。补偿资金应以政府财政为主导，社会征收、经营主体投资为辅助。吸引社会闲散资金用于林业生态建设，是一种不可忽视的力量。当前 在国家承担生态环境体系建设资金面临困难，林业生态建设资金短缺，供求矛盾突出的情况下，可采取国家投入一些，地方财政拨一些，银行贷一些，引进外资筹一些，社会征集一些的多渠道、多层次、多方位筹集林业生态建设资金，建立多元化投资体系。 政府应根据具体情况制定相应优惠政策，积极吸取社会资金投向林业，鼓励各种不同类型的投资主体参与生态建设，并引导群众利用社会资金大办股份制林业。股份制林业不仅具有产权明晰、利益直接、联股联心的优点，而且还会使分散的生产要素得到优化组合、合理配置。
（四）建立森林产权制度，完善森林资产管理。
要完善《森林法》中有关森林使用权有偿使用、转让入股、合资合作的相关条款，规范产权制度中森林资产处置、股权管理、评估管理等有关问题。要制订详细的森林资源价值补偿办法，使价值评估、价值补偿范围、内容、标准、方式等有操作性强的法律依据。对不同产权的公益林，应实行一视同仁、同等对待的补偿政策。要制定统一的森林资源资产会计核算制度，全面真实地反映其资产、负债和所有者权益状况，明晰产权，维护所有者和经营者的合法利益，把有偿使用森林资源生态效益建立在真实的有历史数据可依的基础上。
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