环评管理如何适应新形势？
2012年7月27日
当前，经济下行压力较大，国际国内经济形势复杂严峻。正确处理经济发展和环境保护的关系，妥善应对复杂局面，要求环评管理工作既要发挥好环保倒逼经济转型的作用，严控“两高”和产能过剩行业盲目扩张。又要推动重大项目开工建设，提高清洁生产水平，推动经济转型发展。还要广泛、扎实、深入地做好公众参与工作，防范环境风险，维护社会稳定。
环评审批工作面临的主要问题
环评工作本有环评法，相关工作人员依法审批就行。但在具体工作中，由于这样那样的原因，当前环评管理工作还存在较多问题，归纳起来主要有以下几方面:
重项目环评、轻规划环评的现象具有一定普遍性。“轻”主要体现在两方面:一是认识不到位，不愿意主动开展规划环评。前几年在四川，往往是工业园区临近重大项目引入，需要规划环评支撑，才匆忙开展规划环评，难免造成论证不充分、决策不科学。近年来，四川工业园区规划环评有所改观，但城市总体规划、重大产业发展等规划在开展规划环评方面还有所滞后。二是工作不到位，不愿意主动响应规划环评。一些地方对规划环评的约束性作用认识不到位，没有认真执行规划环评提出的各项环保建议和要求。导致项目环评阶段不满足规划环评要求，影响了项目落地和当地经济发展。三是一些部门与环保部门扯皮。规划环评推动困难、执行不力，未能引起各级政府及相关部门共鸣。现在的状况是修修补补，需要什么才补什么。个别地方政府及部门甚至认为环保部门管得太宽、问得太细。
重审批、轻监管的问题没有从根本上解决。在实际管理中，往往只重视审批环节，对于建设环节和验收环节没有有效监管。在建设环节，如果管理上靠业主自觉，需要投入大量金钱，无法带来经济效益，甚至可能增加企业运行成本，企业没有内在动力；靠环保部门监管，建设项目数量庞大，人员、力量杯水车薪，无法满足监管要求。在验收环节，历年来验收项目仅占环评项目数的一半不到。除去部分项目没有实施的因素，还有一大部分项目没有认真落实环保“三同时”措施。
未批先建的违法行为仍然突出。2010年四川省环保厅对2008年以来开工建设的各类项目进行清理，全省共排查4150个项目，有616个项目存在问题，比例达到15％，主要问题是“未批先建”。日常工作中，我们经常遇到这样的问题:项目污染排放小，没有环境制约因素，却未批先建，反映出个别市县把关不严、漏洞很大。
环评报告书的编制质量有待进一步提高。随着环评编制任务逐年增加，环评工作深度加大，有些环评文件编制质量不符合审批要求，总体上环评单位的编制质量有待进一步提高。四川要求省内评价机构严格按照国家有关规定规范证书管理、质量控制、档案资料等，但是在2011年省环保厅完成审批的558个项目中，仍有25个报告书、12个报告表由于环评编制质量不合格被暂缓审批，占到审批总数的7％。
公众参与工作做得还不够扎实、深入、细致。现阶段，部分项目公众参与工作流于形式，公众参与调查没有代表性。有的虽然开展了调查工作，但是没有重点针对项目建设可能影响到的群众，如卫生防护距离、工程搬迁范围内的群众开展调查，没有发挥应有的维护环境权益的作用。
纵向、横向的联动机制没有真正建立，合力没有很好地发挥。环评管理是一项综合性工作，在把握产业政策方面需要发改、工信部门支持，在把握规划、选址符合性方面需要与国土、建设部门沟通。环评工作还要得到各级人大、政协、媒体支持，主动接受监督。在内部，也有一个监察、监测、污防、总量、生态等相关部门联动的问题。目前，还存在相关部门之间配合不力、衔接不到位、相互扯皮等现象，需要采取有效措施改进、提高，进一步提高工作效率和质量。
准确把握当前环评工作的新要求
全国环保“两会”强调要坚持“在发展中保护、在保护中发展”的战略思想，我们必须站在全局高度审视和谋划环评工作。为此，环评工作要以更加积极作为的态度，主动适应新形势、新任务和新要求。
进一步增强服务经济发展大局的意识。当前经济形势十分严峻，中央确立了“稳中求进”的工作总基调。做好环评工作，需要正确处理好经济发展和环境保护的关系，妥善应对复杂局面，科学研判经济运行态势，把握好工作方向。既要全力推动重点项目开工建设，促进投资增长；又要加强准入把关，严控“两高”和产能过剩行业盲目扩张，推动结构调整。
进一步强化改善环境质量和保障群众环境权益的措施。环评是不欠新账的重要关口，是改善环境质量的重要抓手，受到社会广泛关注。项目环境风险评价结论要作为环评文件的重要内容，明确环境风险防范和应急措施。始终把保障群众环境权益作为头等大事，进一步做到公开透明。强化公众参与，充分征求社会公众意见，积极稳妥地应对群众诉求，推动解决突出环境问题。
进一步提升做好环评管理工作的能力和水平。环评管理工作必须始终坚持围绕中心、服务发展，增强大局意识和责任意识。特别是面对当前经济下行的压力，环评工作要调整思路、自加压力、攻坚克难。工作中勇于担当、善于处理，努力用超常之力显非常之功。坚持在守住底线和不留硬伤的前提下，切实把好事办好，尽最大可能满足经济发展要求，提供好支撑和保障。
把握机遇实现环评管理工作“五个转变”
分析问题，把握形势，最终要求各级环保部门和环评工作者进一步把握机遇，尽快适应环评工作的新形势、新任务、新要求，努力实现环评管理工作5个转变。
实现由重项目环评、轻规划环评向项目环评与规划环评并重转变。通过规划环评，把环境因素真正纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中。按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域的重大开发活动、生产力布局、资源配置提出更加科学合理的建议，以保证经济社会健康有序发展。各级环保部门必须转变观念，把规划环评与项目环评摆在同等重要的位置，积极推动规划环评，主动参与综合决策。严格依法监管，保障规划环评落实到位。
实现由重审批、轻监管向全面重视环评工作整体链条每个环节的转变。一要在环评阶段堵住漏洞，精心组织专家论证，对比同行业有无遗漏的污染环节和避重就轻的现象；二要加强建设期间的环境监管，努力实施从项目建设到建成投产全过程跟踪管理，督促建设单位落实各项环保措施，建立健全项目环保日常监管制度。从设计到施工，再到投入生产进行全程监管，并形成长效机制。三要严把项目试生产关口，未实现“三同时”的不准投入生产。四要加大打击力度，对未落实“三同时”、久拖不验、久试不验、未经验收或验收不合格投产的进行专项整治，并依法严格处罚。五要落实绿色信贷政策，定期向金融部门通报违法行为查处情况，提出处罚措施，指导金融部门进行绿色信贷。
实现环评报告书由“次品”向“产品”转变。如果把环评报告书比作产品，那么可划分为精品、产品、次品、废品。从报告书“出炉”到通过环保部门审批整个流程来分析，不难看出，环评单位、专家、环保部门只要认真把关，环评质量都不应该出问题。但是，现实中偏偏出现了很多质量不高的环评文件。对此，各级环保部门要监督落实环评单位承担责任，对环评机构违反环评法的行为严格责任追究，确保环评客观、公正；要明确评审专家责任，建立健全评审专家库、专家准入门槛和责任制度，并实现动态管理。
实现由公众参与流于形式向扎实、深入、全面落实转变。防止公众参与流于形式，树立没有公众参与就不能通过环境影响评价的理念。要使公众参与工作扎实、有效，关键是把握好以下环节:
在环评调查阶段，评价机构应当以独立公开、公正诚实的原则开展公众参与，不得委托任何第三方开展公众参与活动，并对公众参与的过程和质量负责。评价机构应当针对拟建项目情况、拟采取的工程环保措施，区别不同调查对象制订调查内容，有针对性地开展调查。调查对象还应具有代表性，并覆盖评价范围内所有可能受直接影响的敏感目标。对评价范围内非敏感目标及确定可能受间接影响的敏感目标，也应视情况进行调查，确保调查对象的广泛性。评价机构要及时收集整理调查意见，对调查对象持有明显不同意见的，要及时与调查对象沟通，并告知当地政府及环评审批部门，以供决策。
在环评公示阶段，对已进行技术评估的项目、对评估审查提出的修改意见，环评审批部门应协助业主和当地政府积极催办环评机构修改完善环评报告。待通过正式审查确认后，由环评审批部门再进行公示。公示的内容要说清楚环境风险或环境影响及可控措施，不能应付了事。公示的范围也要有针对性、广泛性，特别是直接受影响的敏感目标。公示的载体要确保利益相关方能够及时看到公示内容。对法定公示期内有较大异议的项目，必须要调查核实，确保公众参与工作的扎实有效，维护社会稳定。对利害关系人反映非常强烈甚至投诉的项目，绝不能强行审批。必须要走听证会、论证会、专家咨询等法定程序，待切实做好工作后才能审批。
在审批后的开工前阶段，应做好群众的接受和稳定工作。其主体是项目所在地的党委政府和建设单位，要充分考虑社会稳定因素。可先在当地媒体以适当方式进行报道，一方面起到宣传引导解释说明的作用；另一方面也是投石问路，做好对舆情的收集、研判和掌控。待氛围成熟后再行开工，以弥补和防止因前期公众参与不够、不了解项目而阻拦项目甚至群体性事件的发生。
实现由环评工作唱“独角戏”向整合力量推进联动转变。一是项目审批必须具备法定支撑性文件。这些制约因素必须相关部门和地方政府出具要件，有的甚至需要国家几个部委的认可，环保部门有劲使不上，只能催办。而这些要件直接关系到环评审批速度。二是对评估专家提出的修改意见，环保部门只能催办环评机构尽快修改完善报告书。只有通过专家正式审查后，才能出具评估报告。三是对监测的数据没有正式的监测报告，不能进入评估程序，也不敢出具验收报告。四是对工程建设领域突出环境问题的专项治理工作，必须要有监察、发改、国土、建设等部门的联动。而建立联动机制关键是要整合资源、加强协作、密切配合、优势互补。
