地方政府如何监管才能防蛀虫
2012-03-30
我省的535万农村义务教育学生从这学期开始，免费在学校里吃上学生营养餐。不过，让人始料未及的是，这项民心工程推行了仅一个多月，就出现了一系列让人不得不忧心的事故——昭通市镇雄县两所小学的学生从早餐蛋里吃出小鸡，导致60多人中毒住院，宣威市双龙街道第一小学的孩子们吃的面包价值根本不到3元。如何为孩子们筑起一道坚固的健康防线，怎么保证为数不多的3块钱切切实实吃到孩子肚子里，这个问题值得每个人深思。
主持人 毛翠
嘉宾
邓飞：“中国贫困山区小学生免费午餐”发起人、《凤凰周刊》编委
熊丙奇：着名教育专家、21世纪教育研究院副院长
周昌发：云南大学法学院讲师、凌云律师事务所律师
宋健：昆明市金康园小学家长监管缺失是营养餐最大漏洞
昭通市镇雄县两所小学的学生从早餐蛋里吃出小鸡导致60多人中毒住院、宣威双龙一小的孩子们吃的是“三无”面包。这些事故，暴露出营养餐工程的哪些问题和需要完善的地方？
邓飞：云南刚实施一个多月的学生营养餐就出现这些问题，我表示遗憾和关注。我是“免费午餐”的发起人，这是一个民间公益项目，和农村义务教育阶段学生营养餐不一样。我们在对国家推行学生营养餐工程支持的同时，也愿意把我们“免费午餐”项目实施以来的做法，为营养餐工程提供一些参考和建议。“免费午餐”实施这么久以来，没出现食品质量和食品安全问题，主要是有两大方面的原因，一是“在阳光下运行”，“免费午餐”每所学校的食物名目、开支等都要定期公示，接受学生、家长、爱心人士等社会各界的监督；二是我们对“免费午餐”有一套严格的监控监管体系，鼓励学校自己建食堂，就地取材。而营养餐工程实施一个多月就出现了这些事故，很大一方面的原因就是监督的缺失，民众没有很好地参与其中。
熊丙奇：这暴露出营养餐工程实施过程中缺乏民主决策机制和监管机制。营养餐虽然是政府财政买单，但家长和学生对午餐的质量，也应有发言权。说到底，政府的投入，用的也是纳税人的钱，要让国家的补助不被克扣、营养餐的质量安全有保障，有必要建立家长参与饭菜单的确定以及监督饭菜质量的机制。像营养餐配送这类事务，也应该进行公开招标，并由校领导、教师、家长代表参与投票。如果学校采取这样的决策程序，那么，定价将是公开、透明的，中标方的服务质量，也将处于教师、家长的监督之下。现在供应商提供的是三无产品或过期食品，这是监管机制和民主决策机制缺失所致。
周昌发：学生营养餐本来是一项惠民工程，但是，这项工程在落实中却变了味，有的是执行不力，有的是出于经济利益的考虑。像宣威双龙营养餐缩水，这可能是校方或供应商压缩或挤压营养餐的经费。商家考虑经济利益无可厚非，但同时也应履行保证食品质量、安全的义务，应该按照当时招标时跟学校签订的合同，不打折扣地履行相关义务。像这种提供过期食品、三无产品的行为，属于侵权违法行为，侵犯了学生的健康权，甚至是生命权。轻者应承担民事责任；如有学生食用供货商的食品后中毒身亡的话，供货商还应承担相应的刑事责任。
宋健：我是一名家长，如果我的孩子在学校吃营养餐吃得中毒住院，吃的鸡蛋里面有小鸡，我肯定很气愤，而且，会对这所学校或者是对整个教育很失望。我看过你们报纸上关于这三例事故的所有报道，里面都没有写谁来对这些鸡蛋进行监督，也没有写确定供货商招标过程的详细过程。选择供货商的标准、是谁决定选择供货商，这些都很重要，但是都不透明。我觉得，跟学生切身利益相关的事情，不能是学校和教育局说了算，应该是学生和家长说了算。我家娃娃在金康园小学读书，他们学校虽然没有营养餐，但是午餐的选择就是家长委员会来决定的。家长会站在为娃娃健康着想的角度，把好娃娃的健康关，但学校和企业不见得有这样的责任心。所以，这三例事故暴露出营养餐工程中缺乏家长参与、学生参与、社会监督。
3块钱足够学生吃饱吃好
国家推行营养餐工程的标准是农村义务教育阶段学生每人每天享受3元的伙食补助，再加上“两免一补”的标准，即小学生每人每天4元、全年1000元，初中生每人每天5元、全年1250元。两项相加，我省寄宿小学生能享受7元的补助、寄宿初中生能享受8元的补助。这个标准能否满足学生一天的正常营养所需？是否是因为补贴标准太低导致提供的营养餐不够营养？
邓飞：营养餐的标准是3块钱，这个是全国通行的标准，或许在有的地方因为物价水平、经济发展水平较高，3块钱的标准不够，但是，从我们的具体操作来看，在云南3块钱还是能让孩子吃上一顿既营养又健康的饱饭。我们在云南很多学校推行“免费午餐”，标准也是3块钱，基本上能让孩子吃上一碗饭、一些菜和一个鸡蛋，这也能满足一个学生成长的正常营养所需。不过，我注意到，现在很多地方提供的营养餐都是牛奶鸡蛋，而不是饭菜等正餐。我觉得，营养餐还是以正餐为主比较好。如果供应商按签订合同的规定提供了符合约定的营养餐，即使部分学生吃不饱，也不能追究供应商的责任。相反，如果供应商以“所定金额”太少为借口，又要从中谋取更多的利益，而压缩标准提供不符合合同约定的“营养餐”，就属于违约。
宋健：3块钱我觉得完全能满足一个孩子的营养补充。营养餐几乎都是鸡蛋、牛奶和蛋糕，在昆明，一袋250毫升的雪兰纯牛奶只要2.2元，在菜市场卖的土鸡蛋也只要7毛钱，这是在昆明的物价，而且还是零售价。营养餐实施的地区是农村，而且学校都是大规模采购，完全可以降低物价，再说，还有“两免一补”的生活补助，小学生7块、中学生8块的话，再怎么也够。还是那句话，不是因为补贴低才导致营养餐不够营养，是一些企业为了追求经济利益，或者一些经办人为了追求个人利益，在克扣娃娃的口粮钱。
家长参与选择食品供应商？
以一个学生的营养餐补贴举例，3块钱从中央财政拨出后，要经多级财政划拨，经多个部门经办，最终才能到孩子的嘴边。经过这么多的环节，3块钱最终会不会被“瘦身”也是我们大家比较关注的，比如宣威市的营养餐，源头是3块钱，到孩子嘴边就是两块多钱了。您认为相关部门该出台什么样的措施，保证这3块钱真正吃到孩子的肚子里？
邓飞：从去年秋季学期开始，中央财政就拨款160亿元用于专项实施农村义务教育学生营养改善计划，其中特别提到财务公开，专款专用。这两项尤为必要，特别是财务公开，即相关部门应该定期公开营养餐的账务信息，让学生、家长都能清清楚楚地知道每一分钱用在哪里。同时，应该尽量减少一些中间环节，比如地方财政也应拨出一定的配套资金，鼓励学校自己建食堂，自己做出营养餐，这样就不需要外面的食品生产厂家提供食品。如果是企业提供食品的话，多一道环节，肯定要追求一定的经济效益，到学生嘴边的钱肯定要少一点。对于一些暂时不能建食堂的学校，可以委托学校周边的家庭帮忙制作营养餐。另外，我也呼吁，对于一些地区执行国家160亿元营养改善计划出现恶劣事件，应该全民总动员。保卫中央专项资金，保护孩子避免食物安全事故，我们将不得不奋起捉打老鼠，推出“保卫午餐打老鼠，调查记者在行动”。
熊丙奇：首先是要建立中小学民主管理制度。目前，确定午餐供应商，或者监督午餐质量的，主要为校方，而如果校方从中玩猫腻，学生的利益就会受到损害。要保障营养餐的质量，必须在具体中小学建立家长委员会，赋予家长委员会参与学校管理、监督、评价的基本权利；其次，尽快出台营养餐相关的法律法规。目前，我国在中小学生营养餐的标准、监管、扶持等方面尚无法可依，因此，用法律的手段来保障学生营养质量刻不容缓。另外，国务院总理温家宝在政府工作报告中提到的“推进学校民主管理，逐步形成制度”，也是破解当前诸多教育问题的正途。
宋健：首先，我觉得学校在选择食品供应商时，应该让家长参与。不说让家长选择，至少家长应该有投票权，选择性价比最高、社会责任心强的企业，不能选择一些不良企业；其次，学校和家长应该组成一个检查组，定期或不定期地去供应商那里抽查食品质量，保证他们给孩子提供健康安全的食品；第三，3块钱不能被克扣，学校在进行供货商招标时，一定要组成一个工作小组，由各方人士组成，不能校长一个人说了算，不然企业就可以通过回扣的方式中标，这个回扣最终还是从3块钱里面出；最后，审计部门要加强对营养餐资金的审计，一旦发现有问题，要严惩。
建议推广湖北“鹤峰模式”
有一些家长建议，把3块钱直接发到学生或家长手中，毕竟家长不会克扣孩子的口粮。您觉得这个建议可行吗？对于我省正在推行的营养餐工程，除了直接提供食物给孩子外，您觉得还可以采用哪些方式，能让农村孩子真正吃上营养餐，杜绝营养餐没养孩子，却养肥了蛀虫？
邓飞：我不认为直接发钱给孩子或家长是个很好的建议，这违背了营养餐工程实施的初衷。事实上，很多农村孩子并不是吃不上饭，而是他们的父母外出务工，家里只有爷爷奶奶照顾。而且，由于撤校并点、集中办学的推进，很多农村学生是在寄宿制学校上学，学生不可能天天远距离地往返家校之间吃饭，他们的一日三餐是在学校解决。所以，营养餐工程最终还是要落在学生在校吃饭这个点上。在营养餐工程的推进上，我觉得湖北鹤峰的做法很好，可以借鉴。今年，我们还说服了30多位人大代表，建议推广湖北的“鹤峰模式”，即政府和民间团队合作来共同执行和监管营养餐项目，这样能保证民众的参与度。其中，民间团队负责监督资金的使用，政府相关部门如教育部门、卫生部门、质监部门等则对食品安全、食品质量等进行监督，合力推进营养餐工程。
周昌发：我建议成立一个联动检查组，专门对营养餐各项政策和资金使用的落实情况进行专项监督和检查，如果发现违规情况，就检举或上报有关机关，对相关责任人予以查处，并追究相应的行政责任或刑事责任，尤其要加强对相关责任人的监督，防止滥用职权和腐败的发生。当然，这个检查组的成员除了相关行政部门的工作人员，还可以吸纳一定比例的学校领导、班主任、老师，甚至是学生或家长等各行各业的人。确保了民众参与度，就能让营养餐整个运作更加公开透明。
宋健：我觉得这个建议很好，国家把钱给学校，让学校再通过供货商，把3块钱换成食品给娃娃，中间环节太多了，一层层的剥下来，3块钱肯定要缩水。给家长的话，毕竟是自己的孩子，家长不可能克扣娃娃的口粮钱，每一分钱都会用在娃娃身上。每个学生报到注册的时候，可以开设一个专门的账户，跟学号绑在一起，这样就能保证每个孩子都能拿到属于自己的营养钱。另外，除了给食物外，我觉得这个钱也可以以学校为单位，进入学校勤工俭学基金。农村学校土地比较宽裕，如果能用营养餐的钱买一些小猪小鸡养着，或者买些蔬菜种子种蔬菜的话，或者是买些水果苗种的话，能持久地为学校提供源源不断的蔬菜水果鸡蛋等，这个比每天去外面买点过期食品放心多了。
