2003年，四川凉山彝族自治州美姑县拉玛阿觉乡的高山移民正在用自己的双手建设家园。  四川革命老区通江县空山乡七星村，61岁的孙惠莲背着100斤重的沙子正要起身，她要走1里多山路才能把沙子背回家。这个村缺水，村民自己花钱修水窖来蓄雨水吃，一口水窖要花2500元，相当于孙惠莲一家全年的现金收入。  云南，文山州大石山区，当地农民只能在岩石逢中“见缝插针”地种玉米，戏称“玉米种在包厢里”，“一碗土一碗饭”。  《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》提出：到2010年我国扶贫开发的主要任务有三项：一是帮助目前尚未解决温饱问题的贫困人口尽快解决温饱；二是帮助初步解决温饱问题的贫困人口进一步改善生产生活条件，提高生活质量和综合素质；三是加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为实现小康社会创造条件。 2003年，四川凉山彝族自治州美姑县拉玛阿觉乡的高山移民正在用自己的双手建设家园。 据统计，到2003年底，云贵川桂等西南四省（区）未解决温饱人口960多万，低收入贫困人口近2180多万，分别占全国2900万尚未解决温饱贫困人口的33%、5617万低收入贫困人口的38.8%。 记者深入四省（区）的贫困地区调查发现，虽然“八七”扶贫攻坚以来，贫困地区的贫困面貌有了翻天覆地的变化，但由于受到生态条件、历史因素的影响，这些地区贫困面依然很广，贫困程度仍然很深。而且进入新阶段扶贫开发以来，扶贫资金难以整合、小额信贷难到户等体制性问题更加突出，使得扶贫资金无法体现扶贫效益，贫困群众得不到有效的扶持。现在距离《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》提出的三大扶贫目标的实现只有5年左右的时间，如何正视当前扶贫工作中存在的问题，不断创新扶贫开发的新机制，让每一分扶贫资金都发挥最大的效益，成为一个紧迫的问题。 财政性扶贫资金“婆家多”，谁都可以说了算 “各炒一盘菜，共做一桌席”，这是许多基层干部对目前扶贫项目资金管理使用现状的形象比喻。记者调查发现，这一现状直接导致了财政扶贫资金的多头管理问题，有权分配扶贫资金的部门太多，扶贫资金在下拔使用过程中被过多的中间环节消耗，有的还被一些单位和部门挤占挪用。 四川省审计查明，2001年到2002年四川违规违纪使用财政性扶贫资金1.5亿多元资金，其中主要的违规违纪包括擅自改变扶贫资金项目计划4443.6万元；挤占、挪用、出借扶贫资金3554.62万元；扶贫资金拨付不及时4447.2万元等。 贵州省审计查出2001年到2002年全省违纪违规使用扶贫资金达1.4亿元，损失浪费资金达571万元。其中包括挤占挪用财政扶贫资金2598万元，滞留财政扶贫资金2775.7万元，未安排配套资金1087万元等。 颜继禄（四川省扶贫开发领导小组办公室主任）：到目前为止，四川审计出的违规违纪扶贫资金已经全部整改完毕，相关责任人受到了处理。由此暴露出的当前扶贫工作中存在的一些体制性障碍也应该引起我们高度重视，如财政性扶贫资金的多头管理问题。 现在扶贫资金有几家主管部门，各有各的规划，协调起来非常费力，有时候当年的扶贫资金有时候到了年中都不一定拨付得下去。而且由于有权分配扶贫资金的部门不承担扶贫的责任，客观上造成了资金分散，到不了真正的贫困村和贫困户。 其实扶贫资金应该是一个“引子”，吸引各部门资金做“加法”，共同搞扶贫，而不是分散到各部门做“减法”，大家各自为政。 徐屹峰（贵州省扶贫办副主任）：专项资金过多也是导致扶贫资金分散的一个重要原因。去年贵州省政府第一次安排的扶贫资金计划指标为11.95亿元，其中中央财政扶贫资金4亿，以工代赈资金2.65亿，信贷扶贫资金5亿，省财政配套3000万。4亿中央财政扶贫资金中就有2亿多11个项目的专项资金，其中包括交通、畜牧业、村村通广播、农经网建设等等。 胡德才（广西壮族自治区扶贫办主任）：财政性扶贫资金分三大块，财政扶贫资金、以工代赈资金和少数民族发展资金，这些资金分属不同的部门管理，各有各的管理办法，各有各的报批程序。例如，以工代赈资金由发改委管理和实施，每年资金下来后，扶贫部门要先等这一块的资金安排好后，再来作协调和平衡，自治区政府每年要花2个月的时间来做这件事，资金下拨缓慢影响扶贫进程。 韦国伟（贵州省荔波县扶贫办副主任）：扶贫资金成了“戴帽”资金。每年的扶贫资金虽然是放在县扶贫办，但具体项目的运作、申报、选择却是以各个部门为主，扶贫部门只是指定项目实施范围。即使这样，一些部门也不按扶贫部门的规划来实施项目，而是把该在贫困村实施的项目拿到其他村，甚至是非贫困村去实施。 阎仕璠（四川省通江县扶贫办主任）：扶贫资金每年12月才能到县上，第二年6、7月间就要催着报账、验收，实际只有半年时间，容易错过种、养业项目的实施季节。因此县里不得不先启动项目，拿什么启动？只有借款，村民们也四处借款，又要欠债，还要偿还利息，年年如此。 记者发现，由于财政性扶贫资金缺乏统一管理，导致扶贫项目执行不严格，扶贫资金常常被挪作他用。特别是贫困地区由于财力有限，一旦资金周转不灵，扶贫资金就立即成为人人都想咬上一口的“香饽饽”。据四川、贵州两省对2001年到2002年扶贫资金的审计，四川、贵州分别有3500多万和2500多万扶贫资金被挤占、挪用和出借，其中用于弥补行政经费和盖房买车的资金就达3000万左右。 有的地方还把扶贫款当作一种待遇，平均分配，致使资金使用效益欠佳。在四川省的这次审计中，1500多万元财政扶贫资金被分配在达州、巴中、遂宁等12个县（区）的154个项目，平均每个项目只有10万元左右，一些扶贫项目由于论证不充分，管理不善，造成了损失浪费。攀枝花市盐边县2002财政年科技扶贫项目，引进900多只南江种黄羊，由于缺乏饲养经验，种黄羊得了山羊痘病，只能捕杀，到年底900多只种黄羊只剩下了80多只，扶贫资金打了水漂。 为此，颜继禄等人建议，国家应尽快出台财政性扶贫资金统一管理办法，明确扶贫开发的主体。从一个省来说，应将财政性扶贫资金、项目的实施、管理权统一到省级人民政府，实施严格的规划管理，这样才能从根本上解决扶贫资金使用分散以及违规、违纪使用的问题，让贫困群众真正得到国家扶贫政策的帮助。 信贷扶贫资金“嫌贫爱富”，贫困户望而兴叹 记者在西南4省（区）调研时，信贷扶贫资金难以到户是广大贫困群众、基层扶贫干部反映最为集中的问题之一。作为国家用财政资金贴息的信贷资金，扶贫贴息贷款担负着扶持贫困群众发展生产的责任，是一种非常有效的扶贫方式。然而，由于准入门槛高，近几年来，农行发放额度逐年萎缩，许多地方甚至停发。没有小额扶贫信贷资金的注入，贫困农户靠自身很难发展，增收更是难以实现。 吉克果果：（四川凉山彝族自治州西昌市洛古波乡柑子尔村的高山移民）我4月份刚从3100米高山上搬下来，建房子国家还补助了8000元，原来我住的是茅草房，人和牲口住在一起，现在住上水泥房了，人畜分居，卫生好多了。但因为搬迁，家里欠下了5000元左右的债务。现在喂着一点鸡鸭，想发展生产，就是得不到贷款。 洛古波乡干部：2002年，省上出台政策说，每户移民可以得到3000到5000元的贷款，当初也是这样给移民宣传的，但文件下了后执行不了，村里30户移民没得到1分钱贷款，老百姓意见很大。其实这个乡的交通条件非常好，旁边就是公路，如果移民能够得到一笔小额贷款，用来发展养殖业，很快就能脱贫。 审计查明，2001年到2002年度四川实际投放扶贫贷款39亿多元，仅财政贴息金额就达1.3亿左右，而其中用于帮助贫困户发展生产、脱贫致富的小额扶贫贴息贷款仅发放了1.2亿左右，还比不上财政贴息给银行的资金，全省大部分贫困县农业银行没有向贫困户发放小额扶贫贷款。 问题的症结在于：扶贫贴息贷款的政策性和银行信贷商业化管理本身就是矛盾的。一方面农业银行负责扶贫贴息贷款的发放，承担政府赋予的扶持贫困群众发展生产的政策性责任；另一方面，农业银行作为商业银行，要求保证信贷资金的安全，而广大贫困户根本无法提供有效的抵押担保，因而也无法获得贷款，而贫困户还贷率低也造成银行不敢轻易放贷。 云南，文山州大石山区，当地农民只能在岩石逢中“见缝插针”地种玉米，戏称“玉米种在包厢里”，“一碗土一碗饭”。 为了第二年的贷款指标不被国家缩减，一些农行就自己找项目到扶贫部门申请立项使用贷款指标。获得扶贫贷款的一些企业和项目与贫困农户增长联系并不紧密，与扶贫开发要求不衔接，有的把扶贫贷款贷给企业用于修建索道、殡仪馆改造等等，扶贫贷款的扶贫效益无从体现。 胥国荣（四川凉山州扶贫办副主任）：扶贫贷款的门槛太高，把贫困农户“挂在了空中”。三年来，全州各类扶贫资金70%以上到了重点县，但直接用于解决贫困人口温饱问题的资金太少。在9.22亿元信贷扶贫贴息贷款中，90%以上的资金到了大型项目建设上，到村入户仅为4536万元，仅占4.9%。 徐屹峰：小额信贷扶贫资金扶持贫困户不突出，扶贫贷款体现不了扶贫效益。1999年全省发放是8个亿，近两年来仅发放1－2个亿，而这2个亿几乎全是贷给种烤烟农户。全省农副产品加工企业近200家，但上规模的也就10多家，而一些需要资金注入才能够带动贫困人口的企业由于规模小，就算立了项，也因资产抵押担保不够而贷不了款。 韦寿福（广西都安瑶族自治县扶贫办主任）：扶贫部门审批立项的与农民增收关系密切的项目，却往往得不到农行认可。去年扶贫部门审批了5500多万的信贷款、400万小额贷款，报农行评估，至今没贷到一分钱。 这种矛盾不可避免地造成了扶贫资金“嫌贫爱富”的怪现象。扶贫贴息贷款大量投放龙头企业和基础设施建设，贫困村和贫困户享受扶贫贴息贷款的金额少之又少。如四川南充市农业银行在扶贫贴息贷款的投放上，按照商业贷款的运作方式，2001年到2002年共投放扶贫贴息贷款3亿多元，几乎无一直接投放给贫困户，绝大部分是超规定范围发放，贷给了效益好的学校、医院和有稳定客户与垄断收益的水、电、天然气、广电网络等公用企事业单位和中型发电企业。 此外还有一部分扶贫贴息贷款被挪用来发工资、福利、支付借款、欠款和日常支出甚至直接用于资金周转，如宜宾县昌谊集团公司，将计划用于营造速丰林、油樟扶贫贴息贷款400万元全部用于了企业资金周转。 针对目前这种局面，许多基层干部提出了自己的见解。 阎仕璠：既然扶贫贷款的投放难以保证完全用于扶贫，贫困群众也难以获得贷款，还不如把每年财政贴息给扶贫贷款的资金直接拨付到县，由县里帮助贫困群众找项目，或者补贴给确实能够带动贫困群众脱贫的项目或企业。 卢邻远（凉山彝族自治州农业银行法人客户部处长）：贫困农户造血功能差，无法保证扶贫贷款“收得回，有效益”，截至目前，农行在凉山发放的到户扶贫贷款超过4亿，但其中绝大部分属于不良贷款。既然要保证对贫困群众的扶持，又要保证信贷资金的安全，那么信贷资金的注入对象就应该选择那些贫困状况相对比较好的，起码有劳动力、有项目的贫困户，而对于贫困程度很深的那部分群体，应该靠国家加大无偿资金投入来解决。 一些基层干部还建议，调整扶贫贴息贷款的管理方式和发放范围，扶贫贷款属于政策性业务，可以考虑由政策性银行办理。在目前体制没有改变的情况下，也可以考虑将财政用于扶贫贴息贷款的资金直接用于增加财政性扶贫资金的投入，或者直接补贴给贫困户或能够带动贫困户脱贫的项目或单位。 |
扶贫——谁动了穷人的奶酪？
日期:2006-01-19 11:41 点击:923
