旨在规范国家立法活动的重要法律——立法法修正案(草案)(以下简称“草案”)25日提请十二届全国人大常委会第十次会议审议。该法是自2000年颁布施行14年来的首次修改，拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。这些设区的市可就城市管理方面的事项制定地方性法规。

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　　地方立法

　　赋予设区的市地方立法权

　　地方立法，有利于人民行使权利，亦有利于推进法制建设。

　　受委员长会议委托，全国人大常委会法制工作委员会主任李适时表示，中共十八届三中全会提出，逐步增加中国有地方立法权的较大的市数量。

　　据介绍，较大的市制定地方性法规，是地方立法的重要组成部分，对于推动本地区经济社会发展和民主法制建设的进步，发挥了积极作用。近年来，一些全国人大代表和政协委员多次提出议案、建议和提案，要求增加具有地方立法权的较大的市的数量，不少设区的市也提出赋予其较大的市地方立法权的要求。

　　因此草案规定，除省会市、经济特区所在地的市及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权。

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　　更有利于公民行使权利

　　中国社会科学院法学研究所所长李林认为，设区的市全部赋予地方立法的权力，首先从民主政治方面来讲，更有利于公民直接参与立法，人民是国家的主人，但是基层的人民想参加全国人大、省的立法距离太远，不容易把自己的声音表达出来，赋予地方立法权更有利于其行使权利。

　　其次从完善人民代表大会制度来讲，人大有四项权利，但其中的立法权，在很多地方大都不能行使。这种立法权的扩大，对这一制度权利的具体化、实际的实施更有积极的意义。

　　再次，有利于推进法制建设，立法权往地方扩大，可以大大加大立法速度和数量，更重要的是地方立法，有其特点和具体需求，如果能享有立法权，可以从本市实际出发，通过行使立法权，更便于宪法、法律、上位法实施。

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　　限制事项

　　地方法规限于环保等事项

　　城市建设、市容管理等事项，将这些上升到立法层面，说明其更加重要。

　　根据修改后的草案，较大的市制定的地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理的事项。

　　草案规定，由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素，确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会备案。

　　值得注意的是，草案明确规定，本行政区域特别重大或者社会普遍关注事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。

　　此外，立法法草案特别增加规定：没有法律、行政法规依据，部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范，或者增加公民、法人和其他组织义务的规范，不得增加本部门的权利、减少本部门的法定职责。

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　　升至立法层面提重要性

　　李林认为，对于城市建设、市容管理、环境保护等城市管理方面的事项，将这几个方面上升到立法层面，说明其更加重要。

　　规章的制定过程中，公民参与程度不一定很高，但是人大立法的时候，公众参与是法定程序，公众可以更充分的表达自己的意志。同时，规章在执行过程中，法院审判时不一定会照此执行，但如果是地方性法规，法院就需要依此做出相应的判决。

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　　授权立法

　　授权立法期限不得超五年

　　授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式等。

　　在完善授权立法方面，李适时表示，以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求，草案增加规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过五年；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。

　　草案同时规定，要发挥立法在推进改革和发展中的作用，按照凡属重大改革都要于法有据的要求，在立法宗旨中增加规定，发挥立法的引领和推动作用。草案还结合近年来的做法，规定全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要做出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。

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　　18税种仅3立法引关注

　　对于授权立法的重要性，在此列举→案例。在1984、1985年，国务院制定了很多行政法规，但是现在很多没有上升到法律，特别是18个税种中只有3个制定了法律，其他15个都没有制定法律，此举引起社会关注。

　　对此，中国政法大学财税法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会副会长施正文教授认为，目前我国税负偏重，就与大部分税种未经人大立法有关联。如果人大收回这些税种的立法权，我国整体税负预计将有→定降低。

　　施正文称，该问题在国际上，普遍采取的就是由议会制定各税种的法律，再由政府部门征税，以互相制衡。他建议我国应以立法法修改为契机，由全国人大逐步收回相关税收立法权，通过科学调研，为各税种逐步制定更科学合理的税率和税基，在切实降低国内税负的基础上，再通过严格征管，严肃罚则等举措，保证税收依法足额的征收。

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　　司法解释

　　“两高”外不得做司法解释

　　司法解释有→定立法功能在其中。若大家都行使这种权利，那就会削弱立法权，产生误用。

　　草案规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，应符合立法的目的、原则和原意。

　　遇有法律的规定需要进一步明确具体含义的，法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的情况。草案规定，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。

　　草案规定，最高法和最高检作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日报全国人民代表大会常务委员会备案。而除了最高法和最高检以外的审判机关和检察机关，不得作出司法解释。

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　　司法解释包含立法功能

　　李林认为，司法解释有→定立法功能在其中，如果大家都行使这种权利，那就会削弱立法权，产生误用。宪法实施过程中，需要逐步来规范，要有宪法实施监督制度，如果其启动和运作不是太到位，下一步就要完善实施监督举措。

　　甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市、广东省中山市、广东省东莞市不设区，故没有立法权。

　　全国282个设区的市，49个享有地方性法规制定权，包括27个省会、市、18个经国务院批、准的较大的市以及4个经济特区所在地的市，233个市尚没有地方立法权、其中有30多个向、国务院提出想成为较大的市，享有地方立法权。但是从1993年批了第四批以后，到现在有20年没有批了，地方、对此呼吁特别强。