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事业单位改革,健步迈向公益性
2017-10-18来源:人民网
       “人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”习近平总书记在党的十八大中外记者见面会上,面对13亿中国人民作出庄严承诺。这份美好生活有着更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活……承载这些重要使命的正是广泛分布在教育、科技、文化、卫生等领域的各类事业单位。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央要求深入推进政企分开、政事分开,推进事业单位分类改革,将事业单位改革和公益事业发展引入崭新的历史阶段。

  作为全面深化改革的重要组成部分,事业单位改革根本目的是促进公益事业发展、不断满足人民群众日益增长的公益服务需求。这是一项庞大的系统工程,要破除的是制约公益事业发展的体制机制障碍,要解决的是事业单位在管理体制、机构编制、财政投入、人事制度、收入分配、养老保险等方面的深层次问题。

  5年来,中央编办、财政部、人社部等部门密切配合,精心组织指导,教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门按照“分业推进”的原则,继续深化行业体制改革。各地区各部门牢固树立“四个意识”,根据中央明确的方向、主要任务和目标要求,加强组织领导,狠抓贯彻落实,扎实推进事业单位改革。

  清理规范、正名归类,夯实事业单位改革基础

  事业单位是在计划经济条件下形成的,经过多年的运行和发展,有的任务已经萎缩,有的设置分散、规模过小,有的职责相近、重复设置,有的长期大量空编,有的早已名存实亡。改革的第一步,就是清理规范。经过专项攻坚,通过撤并整合机构、核减空余编制,解决了一些机构设置和实际运行中存在的突出问题,进一步摸清了事业单位的“家底”,规范了编制管理,优化了资源配置。

  清理规范之后,还要“正名归类”,才能“正本清源”。只有把事业单位类别定准,才能有的放矢地创新体制机制。

  科学分类,是事业单位改革的前提。经过梳理甄别,将现有承担行政决策、行政执行、行政监督职能的事业单位划入行政类,将完全由市场配置资源、从事生产经营活动的划入经营类,将从事公益服务的划入公益类。通过科学分类,事业单位实现了准确定位、正名归类。

  通过分类,不属于公益服务的行政类、经营类被划分出来,为推进政事分开、事企分开,行政类回归机关、经营类走向市场打下了基础。同时,公益类也被细分为公益一类、公益二类,明确了两种类型的不同定位,为实施差异化管理奠定了基础。

  改革必须坚守“财政供养人员只减不增”。结合事业单位分类,各级机构编制部门采取多种减编控编措施,不仅将机构编制总量严控在2012年底的基数内,而且进一步撤并了机构、精简了编制。

  试点先行、政事分开,切实规范政府职能

  多年来,事业单位承担行政职能,不符合公益服务的定位,政事不分、机构重叠、职责交叉、效能不高等问题比较突出,在一定程度上增加了审批环节、延长了审批流程。

  承担行政职能事业单位改革,自然成为分类明确后推进的第一项重点改革。由于以往行政体制改革重在政府机构,对承担行政职能事业单位基本没有触及,没有现成的样板可以借鉴,难度可想而知。

  这是一次迎难而上的跋涉,更是一次啃硬骨头的自我革命。

  为稳妥起见,中央决定先行试点,在总结经验基础上逐步推开。经过反复研究,最终确定环保部、交通部、水利部作为中央试点部门;江苏、安徽、广东、宁夏在省、市、县三级开展试点,其他省在市县两级试点。

  各试点地区和部门结合简政放权和推行政府权力清单,对行政职能进行清理,取消下放了一大批行政审批事项,进一步简化办事环节,降低企业、群众办事成本,平均每个试点县清理的职能任务多达500项。

  推动行政职能回归,按照改革试点要求,政府直属事业局、部门所属事业单位承担的行政许可、行政裁决等行政职权划归了行政机构,坚持能转职能的不转机构,确需转的整合为内设机构。

  中央一级,环境保护督察、珠江水系航运行政管理、水文行业管理等行政职能回归了行政机关。以环保职能改革为例,这次改革试点,在环保部增设国家环境保护督察办公室的基础上,又统筹考虑将6个区域环保中心由事业单位转为派出行政机构,同时下放督企职能,强化了对地方党委政府的督察,实现从“督企”到“督政”的转变,进一步增强了环保督察能力。

  地方试点地区,对承担行政职能事业单位的职能进行了系统的梳理,将所有承担行政职能事业单位纳入改革试点范围。改革试点将行政职能剥离回归行政机构,约2/3的试点单位承担的行政职能划归了行政机构,约1/3的试点单位转为了行政机关的内设机构。如宁夏在全区范围内开展试点,试点单位中,只转职能不转机构的达到一半以上。

  同时,统筹推进行业改革,住建、交通、水利、农业等重点行业结合行业体制改革,将行政职能划归行政机构,优化整合现有公益类事业单位,统筹执法力量,推进行政执法机构综合设置。中央编办、交通部联合印发了地方交通行业改革试点有关问题的意见,提出了明确的思路和要求。

  通过改革试点,各地理顺了体制机制,进一步完善职能配置、优化组织结构、提高行政效能,促进了国家治理体系和治理能力现代化。

  分步推进、事企分开,营造公平竞争环境

  事业单位中,有些是从事生产经营活动的,如宾馆、招待所、咨询中心等,多数是在计划经济体制下建立起来的。这些单位普遍存在管理体制不顺、竞争意识不强、运行机制不活、国有资产使用效率不高、经济效益总体较差等问题,戴着事业单位的“帽子”,享受事业和企业两种体制的便利,既削弱了事业单位的公益属性,也影响了市场公平竞争。

  为解决这些问题,经营类事业单位改革重在推进事企分开,把应由市场配置资源的经营活动交给市场。2016年11月,中央决定把经营类事业单位改革纳入全面深化改革的大盘子,统筹推进。

  改革路径科学与否,直接决定改革的成败。针对经营类事业单位不同情况,中央明确区分情况,分步推进改革,经济效益较好的,2017年前转企改制;经济效益一般的,2018年前转企改制;人员、资产规模较小或资不抵债、债权债务不清晰,基本不具备转企条件的,2020年底前退出事业单位序列。

  目前,中央一级正在抓紧审核转企改制工作方案,积极推进改革。地方各级,内蒙古、黑龙江、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、广东、贵州、云南、甘肃、新疆等10多个省区已印发改革实施意见,其中辽宁、山东等省已基本完成省一级的改革任务。

  强化公益、创新机制,不断激发生机活力

  随着事业单位改革进入攻坚期,公益类事业单位管理和运行中存在的问题日益凸显,总体规模偏大,布局结构不够合理,管理行政化与服务营利性并存,自主权落实不到位,生机活力不足……迫切需要通过深化公益类事业单位改革加以解决。

  5年来,各地区各部门积极推进公益类事业单位改革,创新体制机制,有力促进了公益事业发展:

  ——改革配套政策不断完善。中央有关部门先后研究出台了干部人事管理、创新机构编制管理、政府购买服务、财政支持、规范收入分配、推进养老保险制度改革、加强和改进党的建设等一系列政策,解决了一些制约公益事业单位改革发展的问题。各类事业单位统一登记管理制度逐步完善,标准化、线上线下一体化有序推进,“双随机一公开”监管全面推开。事业单位新的改革管理制度框架正在形成,治理体系逐步完善。

  ——事业单位公益属性不断强化。公益属性是事业单位的本质属性。各地区各部门积极剥离事业单位的非公益性职能,大力破除事业单位逐利机制。上海等省市对公益类单位职能进行全面清理,明确公益一类与所办企业脱钩,公益二类所办的与主业无关的企业也要脱钩,划清公益与市场经营的行为边界。

  ——机构编制管理进一步创新。各级机构编制部门积极探索建立新型事业机构编制管理体系,实现审批制与备案制相结合、编制保障与购买服务相结合、事前审批与事中事后监督相结合。中央一级在有代表性的主要新闻单位试点人员编制总量管理,在中科院、国家测绘地理信息局等单位开展机构编制备案制管理试点。江苏、湖北、河北、天津等省市结合卫生、教育等行业体制改革,推进公立医院、高等院校人员总量管理改革试点,落实用人自主权,激发发展活力。

  ——法人治理结构试点不断扩大。中央编办会同相关部门,研究制定了事业单位章程范本,指导地方开展法人治理结构建设,明确了中央地方共同联系试点单位,还对地方试点单位进行了指导。目前,大学章程、图书馆章程、博物馆章程等实施工作顺利推开,法人治理结构试点稳步推进。各地区按照中央部署要求,积极探索取消学校、科研院所、医院等事业单位的行政级别,为打破事业单位行政化的篱笆,强化公益属性探出了路子。

  此外,教育、科技、文化、卫生等部门协同作战,按照“分业推进”的方针,继续深化行业体制改革,积极与事业单位改革做好衔接。

  五年深化改革,五年破浪前行。事业单位改革破除利益坚冰,冲破机制藩篱,正以人民性为中心,朝着公益性目标铿锵奋进,人民对美好生活的向往正一步步变为现实。

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