新应急管理部的两年之变
2020-04-17来源:新京报
       2018年4月16日,新组建的应急管理部挂牌运行, 截至今日,应急管理部已经组建两年。一位安全领域的专家说,“如果把应急管理机构改革第一年称为落实、规划年,第二年可以称为落实、提升年。在应急管理工作的设计上更加精细化、精准化。西昌经久乡森林火灾后,四川省、凉山州政府被约谈。4月9日,根据人民日报消息,主约谈人是应急管理部党委委员、森林消防局局长徐平。“继去年‘3·30’木里大火之后时隔一年,凉山州再次发生扑救森林火灾中人员重大伤亡,令人痛心,教训极其深刻。”徐平在约谈时说。这不是应急管理部第一次因为“约谈”而广受关注。2019年,他们约谈了17个地方政府和2家中央企业负责人。

       2018年4月16日,新组建的应急管理部挂牌运行,整合了包括国家安监总局、国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、国家林业局、中国地震局在内的11个部门的13项职责,涉及5个国家级的应急指挥协调机构,以及公安消防和武警森林20万人的转隶整合。“把分散于各有关部门的应急资源和力量整合起来,形成统一高效的应急管理体系,全面提升我国防灾减灾救灾能力,是我国应急管理战线几代人的梦想。”应急管理部党委书记黄明在应急管理部挂牌运行之初接受人民日报专访时说,“组建应急管理部不是哪一个单位改名字,而是一次全新的再造重建。”

       截至今日,应急管理部已经组建两年。“如果把应急管理机构改革第一年称为落实、规划年,第二年可以称为落实、提升年。在重特大灾害事故的‘防减救恢’(防灾、减灾、救灾、恢复重建)及其风险的‘测评报消’(监测、评价研判、报警预警、消减)等方面形成了很多成熟的、行之有效的做法。”中国安全生产科学研究院院长张兴凯告诉记者。


武汉消防对武汉火车站进行消杀

       城市消防与森林消防协同作战

       “火线最近的时候,离我们不足百米。风刮得睁不开眼睛,大火往山脚扑过来。”4月10日,西昌经久乡森林火灾扑灭后的第8天,四川省消防救援总队作战训练处专业技术一级指挥员张山虎对新京报记者回忆。山火发生当晚,很快威胁到西昌城区的一座存量约250吨的液化气储配站。四川省消防救援总队调集了成都、德阳、凉山支队消防指战员,一边设置水枪水炮阵地、开启喷淋降温、喷水喷泡沫打湿保护,一边紧急开辟隔离带,转移邻近液化气钢瓶,减少危险源,阻截火势蔓延。“两支消防队伍的合作并不是首次。不过此前,协作的密切程度、投入的力量、装备都无法与这次的规模相比。”张山虎说。

       在这次火灾扑救中,城市保卫战的主力军——消防救援队伍负责疏散群众、保卫重点设施,如受到威胁的两处加油站、四所学校和奴隶社会博物馆、光福寺、听涛小镇建筑群以及西昌最大的百货仓库等。而深入到山林深处火场的森林消防队员,则负责打开突破口,与火线展开直接较量。两支队伍既有分工又有配合。“我们调整车辆编成,形成梯次往返于火场和水源地,通过运水供水、接力供水等方式,设置多个取水点,保证森林消防队伍灭火用水不间断。在沿路供水的过程中,我们还主动扑救逼近交通要道和居民建筑的山火。”张山虎说。
“在实战中能看出来,我们两支队伍是密不可分的。”内蒙古森林消防总队锡盟支队支队长于乾龙说。转制后这两年,他们先后经历了山西沁源“3·29”森林火灾,山西晋中市榆社县、忻州市五台山森林火灾等,与消防救援队伍协同作战,联系紧密。“我们作为主打力量在前面扑火,他们在后面架设水源。明火被扑灭后,我们继续前进,他们清理看守。这几方面的力量缺一不可。” 


2019年4月,森林消防队伍扑灭山西省沁源县森林火灾。图为甘肃省森林消防总队增援分队指战员在火场实施扑救作业

       应急管理部组建之后,原公安消防部队、武警森林部队退出现役,成建制划归应急管理部,组建国家综合性消防救援队伍,承担防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重要职责。“应急管理部组建之前,重特大灾害事故的处置是地方政府统一调度指挥、多部门开展应急救援工作的模式。在应急处置现场,由于各部门的组织体制不同、应急机制不同、应急救援队伍的部门不同,往往在各队伍进场初期,出现各自为战、管理混乱、效率不高的情况。这方面的问题,我参加重特大事故应急处置时感触极深。”张兴凯说。张兴凯告诉新京报记者,应急管理部成立后,上述问题逐渐得到了解决。在一些重特大灾害事故的应急处置中,应急管理部形成统一调度机构,参战单位各司其职、各尽其责,迅速形成协调一致的实战组织,大大提升了应急处置的质效。 

       “转制之后,我们的专业性更强了” 

       与消防救援队伍类似,划归应急管理部后,森林消防队伍也面临着协同其他救援力量作战,不断汲取综合性救援能力的经验。于乾龙所在的内蒙古森林消防总队锡林郭勒盟支队,是应急管理部成立以来,新组建的国内6支跨国境森林草原灭火队之一。“以前是一身橄榄绿,现在换上了蓝制服。”于乾龙说,没有接到扑火任务的时候,他们就负责地形植被与林向,熟悉管控区的情况,提前预警,开展训练,完善装备。“比如,锡盟支队发明的草原战车,设计初衷是围绕本身草原植被的特点。成立跨国境灭火队之后,中蒙边境的草原面积也很大,这些装备恰好发挥了重要作用。”转制之后,在应急管理部的统一指挥调派下,于乾龙的队伍与其他应急力量的合作更加频繁、密切。有时,邻近省市发生的大规模火灾,他们也需要前往增援。2019年3月17日,山西晋中市榆社县发生森林火灾。在应急管理部的统一调度下,于乾龙的支队前往灭火。当时火场地形险峻,在强劲风的作用下,火势蔓延了10公里。灭火过程中风向突变,他们紧急转移到避险区域。


攀枝花支队为森林消防供水

       “有七八米的断崖,我们用木棍一个一个人地往上拽。待所有人安全之后,俯首望去,周围全是浓烟与大火,什么也看不清。我们用灭火机的风口往上顶,火漫过来,陡崖一挡,又形成漩涡顺着山谷方向往下走了。“于乾龙回忆,他通过对讲机与指挥部联系,在不具备撤离条件的情况下,指挥部决定,先调动10架直升机对避险区域洒水,再用灭火水泵架设一条路线,帮助他们撤到山下。事后回忆起来,于乾龙仍觉得惊险万分。“总结成功脱险有几个原因。一是联合指挥部通过无人机侦查,为我们选择的避险地形非常准确、规范和专业,另外是地方消防救援队的协助、配合十分紧密。”

       “我们最熟悉的是草原火,视线范围通畅,只要抓住有利战机,速战速决,当日就能扑灭。相较来说,森林火灾的密集程度高,视线差。”于乾龙说,“扑打慢,行进也慢,最后的清理看守也更复杂,包括避险方式、扑打工具都不一样。我们很需要与其他救援队交流经验,分工协作。”2019年3月29日,山西沁源县发生森林火灾。根据上级调派指令,于乾龙再次率领支队前去支援,与北京和甘肃的救援队伍联合作战。“与内蒙古的地形不一样,那里的山体陡峭、直立,最陡峻之处形成80度转角,稍微不注意,人就滑下去10多米。这种地形也易造成火线分散,打着打着,火就被断崖挡没了。”

       于是,队伍专门设置了一名安全员,时刻观察地形,寻找紧急避险地带,实时给森林扑火队传送信息,为下一步的指令提供参考。“转制之后,我们的专业性更强了。”于乾龙说,同时,建设国家综合性消防救援队伍的路径也更加清晰。“像山岳、水域救援,我们是弱项,以前从没接触过。现在,我们会聘请消防救援的教员现场授课,学习他们的工具如何使用。他们也跟我们学习森林草原火灾扑救的知识。” 

       “预计什么事,先做什么事” 

       应急管理部应急指挥专员陈胜说,山西榆社、五台山森林火灾发生时,应急管理部指挥中心迅速连线火灾现场,建立省、市、县和现场一体化的信息链条,随时掌握各方信息,协调指导地方扑救工作。“比如,应急管理部主要领导在北京视频调度,直接连接火灾现场,火场植被以油松为主,扩大蔓延风险高,应山西省请求,应急管理部抓紧启动了增援预案,并派工作组前往现场指导。”陈胜说。事故灾难现场情况往往复杂多变,应急管理部根据其后果严重性、可控性和紧急程度等不同情况建立了分级响应机制。针对地震、洪水、森林火灾等,部领导多次主持会议研究编制了20多个响应手册,大的救援行动后及时修改完善,每一套手册都细化到人、明确任务和时间要求等。根据年度自然灾害趋势分析,区分不同区域灾害情况,事先统筹救援力量在哪里布设、救援装备在哪预置、通过何种交通方式投送、受援地如何对接。


在火灾扑救中,雅安支队与森林消防协同作战

       以前,一些部门联动机制不紧密。突发事件信息在基层接报后,再经过程序研判报批,逐级上报。“为什么有的突发事件扩大?信息综合性研判不够,传递过程中某一环节断裂,或者关键信息被忽略,加之有的地方政府控制事态能力和可调用资源有限,事态就难以控制。”“现在,应急管理部有一种‘面对面’的做法,一旦发生重特大灾害事故,部指挥中心立即启动应急响应,部领导和相关司局到岗到位,与现场直接视频连线,组织会商研判,坚持底线思维,把情况掌握得更准确,把风险考虑得周全,把方案设计得更科学。”陈胜对新京报记者说。根据公开资料,2018、2019年,应急管理部累计组织灾害事故视频会商395次,启动重特大灾害事故响应105次,派出工作组443个;国家综合性消防救援队伍出动指战员2595万人次,营救疏散群众133.1万人,抢救保护财产价值555亿元。


2019年超强台风“利奇马”救援

       陈胜介绍,处置“利奇马”台风时,台风登陆前两天,应急管理部就会同气象、生态资源、交通运输等部门开展紧急会商,研判路径与危害,提前部署沿海省份的应对措施,以防、避为主。等台风一登陆,在预先研判可能成灾的地方,已经设置了救援队伍和装备,随时准备突击抢险,与同级别台风相比,“利奇马”造成的死亡失踪人数最少、经济损失最小。“这是一种非常高效的衔接和运转。台风一走,应急管理部紧急会同财政部安排调配救灾款物,协助成灾的地区开展受灾群众救助。原来是在灾害链条上‘来了什么事,再做什么事’,现在是预判什么自然灾害风险可能引发什么灾害和后果,事先就做好各种应急准备工作,决策、执行、协调都是一个部门,缩短了指挥协调链条。这样用具体行动践行习近平总书记提出的‘两个坚持三个转变’(坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾与非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,从应对单一灾种向应对综合减灾转变。)”

       中国安全生产科学研究院院长张兴凯对新京报记者分析,应急管理部组建两年以来,在应急管理工作的设计上更加精细化、精准化。比如,已经形成了由应急管理部主要负责同志定期、不定期组织针对重特大灾害事故的预防、准备、处置、善后及其风险防控的会商分析研判制度;全国风险一张图的技术工作基本完成,现正在组织数据接入;覆盖全应急管理系统的视频会议系统已经投入使用;自然灾害和生产安全生产事故风险监测预警试点工作全面启动等。 


2019年12月18日凌晨,杉木树煤矿被困工人获救

       2019年12月14日,四川宜宾杉木树煤矿发生透水事故,16日16时,遇难人数增至5人,失联13人。事故发生当日,应急管理部党委书记黄明立即视频调度指挥,派出由应急管理部副部长、国家煤矿安全监察局局长黄玉治带队的工作组,连夜赶往事故现场。同时,四川省应急管理厅也启动了二级响应。四川省应急管理厅应急指挥中心指挥长侯建明回忆,他们请了省内、省外煤矿、地质的专家,建立了一个庞大的专家队伍,对井下的系统、事故发生前的情景、通风瓦斯情况,进行了详细的分析。“调集了省市15支力量赶赴宜宾,15日零点10分,首批救援力量和装备就达到了事故现场。”

       陈胜告诉新京报记者,事故一发生,前、后方就进行了连线,黄明书记坐镇指挥大厅,直接视频看到现场救援情况。“前方有需求,后方就协调处理。这种扁平化的指挥协调体系,密切了前、后方联动,第一时间了解现场救援需求和难点,实现高效科学决策。”最初在井下排水的是排水能力220立方米的水泵。由于透水量大,水位很快涨到130米。四川应急管理厅指挥中心立即联系大型企业,寻找设备和配件。5个小时后,一台排水量550立方米的12吨重的水泵到达现场。最终,在这次事故处置中,历经生死救援的88小时,13名被困矿工全部获救。

       “时刻准备着”的“应急文化”

       习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时指出,应急管理部门全年365天、每天24小时都应急值守,随时可能面对极端情况和生死考验。应急救援队伍全体指战员要做到对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民,成为党和人民信得过的力量。应急管理具有高负荷、高压力、高风险的特点,应急救援队伍奉献很多、牺牲很大。平常,应急管理部指挥大厅,24小时都有人值守,彻夜灯火通明。应急机制启动后,负责运转、协调、救灾、监测、宣传等各个小组人员第一时间赶到指挥大厅。作为一名应急人陈胜感受很多。“有时候,遇到紧急事件,一两个小时之内就要出发。不光是我,这在应急管理部是一种常态,时刻准备着,这是部党委强调的一种‘应急文化’。部领导率先垂范。有一次我值班,凌晨2点多,我给黄明书记发了一条短信,他马上回复,并提出相关要求和注意事项。随后,我们在指挥大厅工作时,黄明书记和相关部领导陆陆续续进来了,和我们一起挑灯夜战。”


国家防总副总指挥、应急管理部党委书记黄明主持召开视频调度会,部署台风“利奇马”防范应对工作

       “应急管理部成立以来,一个特别显著的变化是,各级党委、政府更加重视应急管理工作。比如,省委书记定期主持会议研究应急管理、安全生产工作的制度,一名省委常委(一般是省政府常委副省长)抓应急管理、安全生产工作的制度,由省长任省安全生产委员会主任的制度等已经形成。”中国安全生产科学研究院院长张兴凯对新京报记者说。张兴凯说,现在讲“全灾种”、“大应急”是针对应急管理工作的,当然也包括应急救援队伍建设。此次机构改革中针对应急救援力量就是“专常兼备”,强调常备力量就要多能,专门力量就要专业性强。“消防救援力量是应急救援力量的中坚、是常备力量,需要具有应对火灾、爆炸、地震、泥石流、矿难的本领,并要求在任何重特大突发事件发生时都用得上,我们已经高兴地看到,在新冠疫情应对中,广大消防救援指战员奋战在一线,担当病员转送、物资转运、洗消杀毒、医疗废水输转等工作,‘火焰蓝’和‘天使白’携手抗疫,充分体现出了改革后国家综合性消防救援队伍的综合性特点,这是机构改革的成果。”张兴凯说。

       “‘全灾种、大应急’的概念,四川很早就开始进行了探索。”四川省消防救援总队作战训练处专业技术一级指挥员张山虎说,结合四川省情,他们也在分门别类地梳理灾种,厘清潜在的风险和隐患,建立专业队伍、开展专业训练。事实上,从国家到地方各级,专业队伍救援的体系构架已基本形成,建立了山岳、水域、地质灾害、危化品处置、空勤等一批专业救援队伍。“我们的很多专业救援队还得到了一些专业机构的资格认证。”张山虎说。张山虎说,以空勤专业队为例,他们和通航公司签订战略合作协议,一旦救援需要,便能立即提供给消防救援人员使用。“去年‘8·20’汶川特大山洪泥石流时,十几个工人被困在一处水电站,我们通过直升机把人转运出来。这种模式已经通过实战的检验了。”“再比如这次西昌森林火灾之后,对于攀枝花、凉山、甘孜等森林火灾风险较高的地区,我们的预案体系可能又有新的变化。”张山虎说,“我们正在会同森林消防队伍共同研究制定新的联合作战模式。” 

       “对一个省的安全生产专项整治,有史以来是第一次”

       应急管理部成立以来,始终把有效防控风险作为重大政治责任,推动建立安全生产常抓严管长效机制,健全完善安全风险防控机制,特别强调要强化底线思维,守牢安全底线,强化源头治理,压实主体责任,同时要求应急管理系统要夯实安全监管责任、创新安全监管机制。“实际上大多数‘黑天鹅’本质上都是‘灰犀牛’,要善于运用大概率思维应对小概率事件,努力把问题解决在萌芽之时、成灾之前。”在年初的应急管理工作会议上,黄明特别强调。

       加强明查暗访和专项督导,是防范化解安全风险的手段之一。针对岁末年初安全风险隐患集中的情况,2019年12月,国务院安委会在前期派出10个督查组明查暗访的基础上,又组织16个由部级领导带队的督查组深入各地督促检查安全生产集中整治工作。督查组检查了16个省级政府、42个市级政府、91个县级政府、413家企业,共查处问题隐患2045项,其中重大隐患80项,关闭取缔企业1家,责令停产停业整顿企业27家。例如,在贵州,督查组随机抽查的一处煤矿,发现了27项突出问题。该矿从2015年7月起一直处于停产状态,2019年10月25日恢复生产至12月初,不到50天时间里,发生瓦斯超限9次。煤矿上级管理部门更像是一个“影子公司,一共19人,其中通风部、安全部、机电部都仅有1人。之后,当地政府责令该煤矿停产整顿,并派驻工作组24小时盯守。

       目前煤矿、尾矿库、危化品重大危险源的事故风险监测预警试点工作已经全面展开。比如煤矿监管信息系统,在新冠疫情期间多次开展线上煤矿情况调度;从试点的情况可以看出,安全生产风险监测预警可以为监管监察提供强有力的支撑,是监管监察的重要抓手,显著提升安全生产监管监察的效率和效力。”中国安全生产科学研究院院长张兴凯对新京报记者说。自从应急管理部组建以来,严肃整治的力度有增无减。每一次重大事故的发生,都意味着极其惨痛的教训和下一步安全整治力度的升级。2019年3月21日,江苏省盐城市响水县天嘉宜化工公司发生爆炸。爆炸发生后,应急管理部党委书记黄明紧急率工作组赶赴事故现场,指导应急救援等相关处置工作。此后,针对该事故国务院决定成立调查组,黄明担任组长。

       2019年11月23日,根据党中央、国务院决策部署,国务院安全生产委员会印发工作方案,决定在全国范围内部署开展为期三个月的危险化学品等重点行业领域安全生产集中整治,对江苏开展为期一年的安全生产专项整治工作。“我参加了江苏省的安全生产专项整治,负责‘江苏省安全生产治理体系与能力现代化研究’课题的工作。据我了解,针对一个省的安全生产专项整治,有史以来是第一次。这样的专项整治,不仅对江苏安全生产工作的推动将是显著的,对全国的安全生产工作推动也将是显著的。”中国安全生产科学研究院院长张兴凯对新京报记者说。

       2019年12月23日,国务院安委会办公室就浏阳市碧溪烟花制造有限公司爆炸事故约谈湖南省长沙市人民政府时,严厉指出,地方烟花爆竹安全监管力量存在弱化现象,安全监管工作不落实、执法宽松软问题突出。事故发生后,当地隐瞒死亡人数,性质恶劣,影响极坏。“重特大事故后,对地方政府与企业负责人进行约谈,已经制度化了。虽然达不到追究责任的程度,但约谈了使你脸上不好看、面子上过不去、说起来不好听,而且在约谈时你要做出检讨、做出保证。还有,被约谈就是下不为例。这样就引起了你的足够重视。”张兴凯说。就在本稿截稿之际,记者从应急管理部获悉,国务院安委会刚刚部署开展全国安全生产专项整治三年行动计划,着力完善安全生产责任链条、制度办法、重点工程和工作机制,健全公共安全隐患排查和安全预防控制体系,以从根本上消除事故隐患。
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