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探索《慈善法》时代的基金会
2017-05-10来源:搜狐

  2016年9月,《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)颁布实施为中国公益发展带来了前所未有的新环境,社会组织数量快速增长,公益领域开放和竞争态势趋显。

  《慈善法》的正式实施,不再从法律意义上区分公募和非公募。普遍观点认为,这将有利于民间公益组织发展,有利于慈善事业发展,能打破公募基金会对公募权的垄断。一些优秀的民间公益组织将能如虎添翼,而对一些做得不够好的公募基金会来说则是一种压力,或让这些基金会被淘汰,或倒逼他们予以改进。

  南都公益基金会官方微信总结了《慈善法》的八大进步:取消业务主管单位、非法人慈善组织获承认、公募权限有所放开、公益信托激活巨量慈善资产、行政派捐被禁止、慈善财产受到重视、信息公开权责明确、有力推动税收优惠。

  《慈善法》的颁布,为慈善事业网定了新的局面。它有框定和限制,也有松绑与激活。《慈善法》的颁布带来了公益行业的变革,在这场变革中既包含着机遇也带来了挑战,面对机遇与挑战,基金会的应对和战略布局的调整就显得至关重要。

  

《慈善法》对基金会的影响

  2016年9月1日,《慈善法》正式实施。根据规定,只要符合条件,非营利组织通过申请将拥有获得公开募捐的资格。经过多年审议,非营利组织获得公募资格的权利最终以法律的形式确定下来,公开募捐不再是少数官办慈善组织的“特权”。民间公益组织都可参与公开募捐,这是否意味着慈善组织公募的“春天”即将到来?对失去公募“特权”的官办慈善组织而言,这是否是一次强有力的冲击?

  《慈善法》不再区分公募和非公募基金会,规定新成立的基金会应当在发起人、理事会成员等特定对象范围内开展定向募捐;成立满两年后可以依法申请公开募捐资格。这意味着未来所有的慈善组织都有可能获得公开募捐资格。

  虽然《慈善法》打通了非公募与公募基金会的界限,但一些基金会仍然力图保留更多自主权,并不一定愿意申请获得公募权。

  而清华大学NGO研究所副所长贾西津则表示,未来非公募基金会是否会萎缩,还是找到新的发展路径?存在很大的不确定性。

  南都公益基金会理事长徐永光在公开报道中称,国内5000多家基金会的规模还很小,家族基金会和社区基金会未来都可能得到发展。这些基金会不需要向公众募捐,即可从特定群体处得到稳定的资金来源。

  从过往的经验来看,大额资产投入慈善行业,一般会选择非公募基金会,未来仍将继续这一趋势。

  此外,慈善组织中具有公开募捐资格的基金会在支出、信息披露等方面受到了更严格的约束。2016年10月20日出台了《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》,规定提出,有公募资格的基金会,年度慈善活动支出不得低于上年总收入的70%,年度管理费用不得高于当年总支出的10%。慈善组织中具有公开募捐资格的社会团体和社会服务机构年度慈善活动支出不得低于上年总收入的70%,年度管理费用不得高于当年总支出的13%。但过去的非公募基金会,每年支出只需高于上年基金余额的8%。

公募权从垄断到放开

  慈善组织开展公开募捐,应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织,可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的,发给公开募捐资格证书;不符合条件的,不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。

法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的基金会和社会团体,由民政部门直接发给公开募捐资格证书。

——《中华人民共和国慈善法》第三章第二十二条

  2004年,我国颁布的《基金会管理条例》对公益基金会做出了公募和非公募的划分。非公募基金会,类似于国外的企业基金会、家族基金会,主要由特定的群体出资发起,仅允许其在小圈子里定向筹募善款;公募基金会则有着更高的公众参与度,可以向社会不特定多数人募捐。

  2008年汶川大地震之后,我国公益组织和基金会的数量如雨后春笋般迅猛发展起来,因此2008年也被称为中国的“公益元年”。根据基金会中心网数据统计,截止至2016年9月,全国基金会总数逾5100家,其中公募基金会1553家,非公募基金会3598家,非公募基金会的数量已占到基金会总数的70%。然而,由于面临资金募集渠道的瓶颈,非公募基金会数量越来越多,但实力的提升面临窘境,很多非公募基金会甚至难以全面开展公益活动。

  2016年3月16日,《慈善法》经全国人大表决通过。放开公募权成为了此次立法的一大重要突破。

  壹基金秘书长李劲认为,放开公募资格有利于公益行业整体发展。“走市场化道路,这对于公益组织的发展是有积极意义的。”

  李劲表示,公益行业、公益机构之间只有在开放的市场中通过良性竞争,才可能提高效率和效能。在过去这些年,他一直呼吁打破公募和非公募间的壁垒,打破地域之间的壁垒。“这次《慈善法》基本也是围绕这个方向,而且基金会、协会、社会服务组织之间的界限,特别对公募资质的界限,基本上已经取消了。”

  李劲认为,伴随着民间基金会数量的攀升,公募资质的全面放开会加剧基金会之间的竞争。竞争的加剧必然会通过市场的机制引发优胜劣汰的局面,相信公募权门槛的消除能够对中国公益事业发展起到积极正向的作用。

  面对公募权放开给现有公募基金会带来更多竞争压力的情况,中国红十字基金会常务副理事长兼秘书长孙硕鹏表示,更多公益机构拥有公募权是一个必然的趋势。“我们不能限制民间NGO发展和成长,我觉得公募权不是行政赋权,而是公众赋权的行为。”

  对于《慈善法》如何界定公开与非公开募集的问题,广东省国强基金会办公室主任刘刚表示,比如面向员工,在集团内网发募捐倡议,是否算公开募集?关于特定对象的认定,如何界定?

  无论是公募还是非公募基金会,公募资格的放开都是一次“改革开放”,中国的公益领域开始形成“市场”和“竞争”的思维,而互联网正发展成为承载这一变化的新平台。

  公募权放开对公募基金会的影响

  在《慈善法》放开公募权后,会有更多社会服务机构申请到公募资质,谈到对公募基金会的运作、机构之间的合作方式的影响,李劲表示:“《慈善法》所释放的所有信号中,如果只用两个字来概括,我认为是‘开放’;如果是四个字,那就是‘开放、竞争’。作为一家公募基金会,壹基金始终认为,中国公益事业的发展离不开开放和良性竞争的环境。我们对开放公募权一如既往地保持非常支持、欢迎的态度,并一直在为此做准备。”

  李劲认为,开放公募权的影响会是一个渐进的过程,净增效应不会立即显现。现在公募以互联网为主要实现途径,在与募捐平台的互动中,大机构因为可以给平台带来更多的资源和流量,处于相对优势地位,小机构面对的挑战更艰巨一些,它们要赶超大机构还需要一些时间,所以未来几年,小型公益组织与大型机构的合作关系还会存在。公募基金会与它的合作机构、产业链间合作关系的变化不会那么快。

  未来一段时间,中国公益的整体发展态势还会以基金会特别是大型公募基金会的公募能力为主要表现形式;同时,以前没有开展公募的社会组织,如果希望开展公募,就要学会“下海游泳”。公募权的壁垒被打破后,所有开展公募的社会组织都要学会如何面对公众。

利用互联网开展公开募捐

开展公开募捐,可以采取下列方式:

……

(三)通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息;

……

慈善组织通过互联网开展公开募捐的,应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息,并可以同时在其网站发布募捐信息。

——《中华人民共和国慈善法》第三章第二十三条

  2016年8月16日,民政部组织了对47家拟申请互联网公开募捐信息平台资格单位的申报材料进行了初审,择优将产生10家左右首批互联网募捐信息平台。

  孙硕鹏认为,互联网募捐信息平台的认证一开始是必要的。“因为数量太多,但今后还是得让资源自由流动。”

  “从根本上来说,互联网公益的出现,改变了整个公益行业的生态。”中华社会救助基金会秘书长胡广华表示,过去人们一般认为,公益慈善离普通百姓很远,各个基金会的主要捐赠也大都来源于大企业、大慈善家。而现在,人人都可以参与公益,人人都可以成为受益者。公益从此走下圣坛,逐渐成为普通百姓的一种生活方式,“中华社会救助基金会2015年共筹集善款(现金)超过1亿元人民币,其中70%来自于互联网平台。可以说,互联网拓宽了募款的渠道,不仅为公益带来了善款,更带来了春天和希望。”

  相关专家还分析说,相较于传统公益活动,“互联网+”使公益行动变得更为灵活高效,成为越来越多人的选择,“就比如筹集医药费。在现在的一些筹款平台上,只要备齐相关证明就可以发起项目,不但手续简单,而且募款速度非常快。”

  “通常我们会说,‘一个人捐100万,不如100万个人每人捐一元钱’。同样是100万元,效果是有差别的。普通人关注和参与项目,不仅让筹款变得简单快速;而且他们对善款流向及执行情况的关注,对提升基金会的透明度、公信力、专业化也起到巨大推动作用,促进整个公益行业的良性发展。”胡广华说。

  公募权是否需要分享?

不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的,可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作,由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。

——《中华人民共和国慈善法》第三章第二十六条

  互联网募捐信息平台使得公募基金会和非公募基金会的界限越来越不明显。如果二者都申请认定为慈善组织,筹款的运作模式也会逐渐趋同。面对这种情况,孙硕鹏认为,各家基金会需要朝着更专业、更专注的方向发展。

  少数官办的大型基金会正逐渐向专业化发展,如中国青少年发展基金会重点做教育,中国扶贫基金会侧重于扶贫。正是吸附或联合其他多个小型非营利组织或小型基金会,这些基金会才得以走向专业化。

  “政府主导的基金会一开始是垄断地位,但随着社会经济的发展,会走上分化、联合到协作的过程,我觉得这是公益行业或公益市场的规律。”孙硕鹏认为,公募和非公募其实是互相借助的关系,公募更偏向于公众,通过公信力来取得,非公募其实更多是动用朋友圈,还有自己的社群资源,这两个完全是可以结合的。

  “我们做的是同样一件事情,那就是专注一个领域。我认为这可以把公募和非公募两种优势结合起来,达到双赢。”孙硕鹏说。

  然而,李劲对这种分享公募权表达了不同的观点。“壹基金从没有把公募权当成我们的特权或者把所谓分享公募权当成我们工作的指导思想,在我们看来,公募、非公募的壁垒早就应被打破,我们的战略是支持所有参与社会建设的组织都有机会、有权利获得每一个普通公众的支持,所以对于壹基金来说,最重要的是和合作伙伴(社会组织)建立长期的、互动的、建设性的伙伴关系。我们也看到,过去一年,民政部门对于公募基金会下面的专项基金的管理也越来越严格,这也透露出不鼓励公募基金会仅为分享公募权而设独立专项基金的思路,这与我们的思路也是一致的。”

  上海联劝公益基金会秘书长王志云认为,《慈善法》对公募资格的规定对联劝影响不大。她指出,作为一家公募基金,上海联劝公益基金会自成立以来,就与民间公益组织分享公募权。“我们希望更多的资源涌入公益,现在《慈善法》从法律框架上放开公募权,是莫大的进步。”

  南都公益基金会理事长徐永光也分析,《慈善法》实施之后,草根公益组织获得的机会是最大的。但王志云则指出,从实际操作上,慈善组织获得公募权之后是否能够把公募资格发挥到极致或许是个挑战。据其观察,民间公益组织在资源整合能力上存在明显的差异。“有些做得有声有色,有些就不一定能够进入公募的门槛。”

  此前,民间NGO只能通过与大型公募基金会合作才能公开募捐,如今只要符合条件,都可申请公募。今后会“便捷,对公益组织而言是利好消息。”福建正荣公益基金会项目高级官员吴军军分析。

  同时,吴军军指出,在慈善组织的申请、认定过程中,操作细节尚不明确,各地民政部门对慈善组织的认识也不一样,出生草根的公益机构是否可能面临更加繁杂的程序?需要为申请公募付出更多成本?“这也会考验民政部门的行政能力,以及对慈善的理解能力。”

  此外,他也对草根公益组织未来的生存产生疑问。“处于不同发展阶段的公益组织,资源整合能力也不一样。公募门槛是否会拉大公益组织之间的‘贫富差距’,让强者更强,弱者更弱?”

  吴军军透露,在他看来,作为企业设立的非公募基金会,仍要三思而后行。“放开公募资格,可能非公募基金会会有申请公募的冲动,但本身要想一想,为什么要公募,目前机构的能力能否达到公募的要求。”

  他认为,原本有公募目标的非公募基金会有可能申请公募资格,比如做大型网络平台的某企业基金会,一旦获得公募资格将如虎添翼。但就企业基金会而言,“可能不会涌现大批量申请”。

  无论对公募或非公募基金会而言,《慈善法》都是一场机遇或挑战。但到底是机遇还是挑战,须由时间来给出答案。

  《慈善法》放开公募权对基金会的影响

  2016年9月1日,《慈善法》实施,放开公募权;10月,《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》发布;《基金会管理条例(修订草案征求意见稿)》拟不再区分公募和非公募基金会。“非公募基金会”的名字即将卸任,但众多基金会仍会以“非公募”的形态存在。

  从民间资本进入基金会领域,到放开公募权,在这两个重要结点之间的十二年里,非公募基金会从一个年轻的社会组织形态,迅速发展到现在不仅数量占绝对优势,在社会建设中发挥的作用亦日趋重要。

  随着《慈善法》的实施,越来越多的公益机构将获得公募资格,会否对现有慈善格局产生影响?南都公益基金会理事长徐永光认为,这将会导致行业出现公平竞争的局面。“应该会出现这样一种状况:一个基金会觉得有底气,愿意转为公募基金会就可以去转。”

  “希望在具备公募资格的机构增量上出现一些真正优秀的民间公募机构,用自己的专业性与透明度赢得社会的信赖,而优胜劣汰将会促使行业进步。”徐永光说。

  徐永光预测:“我认为基金会有相当多的数量不会申请公募权,恰恰是那些转为慈善组织的草根社会组织需要公募权。未来获得公募权的机构中,社会服务机构会多于基金会。”

  徐永光还认为,未来大多数定向募集资金的基金会,都会获得慈善组织的资质,这些机构今后都可以成为慈善信托的受托机构,“尤其是社区基金会,在慈善信托方面具有很大的发展潜力。”

  对于行业竞争加剧的趋势,中国扶贫基金会副会长王行最认为,一枝独放不是春,万花齐放才是春,竞争越来越激烈是事实,但公益行业目前的竞争仍然是不足的。他打了个比方:“如果公益行业的竞争程度是100米的深井,现在我们只挖了10米。”

  “公募权开放得越早越好。尽管转型有痛苦,但是痛苦过去以后,就会有阳光大道。”王行最说。

  不管是公募还是非公募,在《慈善法》实施的背景下,包括基金会在内的社会组织蓬勃发展,都将成为社会治理体系的重要组成部分。

  12家基金会2015年度年检不合格

  民政部于2016年12月15日公示第二批民政部登记的基金会2015年度年检结果,其中有11家年检不合格。2016年6月,民政部公示第一批民政部登记的基金会2015年度年检结果,有1家年检不合格。

  根据公示情况,第二批公示的基金会共有104家,其中83家年检合格,10家年检基本合格,11家年检不合格的分别是欧美同学基金会、华民慈善基金会、中国关心下一代健康体育基金会、北京交通大学教育基金会、中央财经大学教育基金会、紫金矿业慈善基金会、海仓慈善基金会、中华文学基金会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会、瀛公益基金会、中国治理荒漠化基金会。

  第一批公示的基金会共有98家,其中88家年检合格,9家年检基本合格,1家不合格的是民福社会福利基金会。

  根据民政部出台的《基金会年度检查办法》,基金会不按照捐赠协议使用捐赠财产,擅自设立基金会分支机构、代表机构,基金会理事、监事及专职工作人员私分、侵占、挪用基金会财产,或违反《基金会管理条例》关于基金会组织机构管理方面有关规定的,有以上情形之一,登记管理机关可视情节轻重作出年检基本合格或年检不合格的结论。

  按照《基金会年度检查办法》,登记管理机关作出基本合格或者不合格年检结论后,应责令该基金会或者境外基金会代表机构限期整改,并视情况依据《基金会管理条例》有关规定给予行政处罚。

  《基金会年度检查办法》要求,基金会、境外基金会代表机构应当于每年3月31日前向登记管理机关报送经业务主管单位审查同意的上一年度的年度工作报告,接受登记管理机关检查。年度工作报告的内容应当包括:财务会计报告、注册会计师审计报告,开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况以及人员和机构的变动情况等。

  律政老兵

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