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路边停车位:本是公共空间,理应服务公益
2017-04-11来源:检察日报
  近日,多个城市行动显示:路边停车费要涨价了。《2017年北京市缓解交通拥堵行动计划》今年3月发布,明确11月前将完善差别化停车收费政策,“适当提高中心城路侧停车收费价格”;3月25日,《上海市道路交通管理条例》实施,明确要“通过价格杠杆压缩道路停车资源”来挖掘已有停车资源。

  “路边停车位、划线就收费”已经成为停车常识,政府有关部门“涨价治堵治乱”的意图也非常明显。但回归初衷,路边划线停车位占据城市公共道路资源,它的法律性质如何定义,收费是否合法合理?它在城市停车规划中扮演的角色,能否起到疏解停车乱象的作用?在各地陆续立法解决停车难题之际,本报采访专家学者,试图厘清上述问题。

  占用公共空间,收费是否于法有据

  记者走访北京主城区的多个道路两侧停车区域,发现路边划线停车位一条路配一个蓝色停车标牌,称“占道停车场”,标有编号、经营单位、数量、收费标准以及服务监督、行业主管部门电话。不同城区的收费标准按环数区分,已经形成较为完整、有序的收费系统。

  城市道路本为通行,能否划定停车位?记者翻阅道路交通安全法,其中规定:在城市道路范围内,在不影响行人、车辆通行的情况下,政府有关部门可以施划停车泊位。这为各地划定路边停车位提供了法律依据。

  但划线车位不等于就要收费,城市道路是公共资源,在车主缴纳燃油税、车船使用税后,这种收费是否有法律层面上的授权?记者查阅了价格法、《中央定价目录》以及各省市自治区定价目录,发现除北京、浙江等少数地方明确“占道停车”的条目外,其他省份多以“具有自然垄断或公益性经营特征的机动车停放服务”一带而过,对于临时占道停车位的属性规定不明。而各地政府出台的机动车停车管理办法中,则基本明确道路停车泊位作为临时停车场可以在规定时段收费。

  “根据物权法,公共道路所有权归属国家。临时占道停车应视为公益性经营,对其收费符合行政性收费的效率原则。”中国政法大学教授李显冬在接受本报记者采访时表示,行政机关要以公权力来考量收费与否及收取方式,并且行政决策要通过听证等程序,全面论证其必要性、可行性。

  东南大学法学院副教授、交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松告诉记者,根据立法法修正案,地方立法权侧重于城市管理,停车服务应视为城市管理的一部分。许多省市出台的地方性法规可以作为收费依据,以资源占用补偿费等作为行政事业性收费名目。

  这一观点也得到中国青年政治学院副教授、中国民法学研究会秘书长助理王雷的认可。“城市道路并非无主资源,不能适用‘先到先得’规则。政府有关部门或者其委托的企业对占用公共资源设置的城市道路划线停车泊位收取一定的补偿费用,对提高停车位资源配置和利用率、引导市民减少不必要的机动车出行、保障交通秩序畅通和停车有序等具有重要意义。”王雷说。

  “公共资源的使用是否应当付费,要看公共资源的供应量及使用是否会影响他人对公共资源的使用。”北京市律师协会交通管理与运输法律专业委员会主任张金澎向本报记者介绍,现在城市道路是稀缺资源,若放任自由使用将影响他人,政府有责任对公共资源的使用进行许可使用,利用收费的杠杆调节保证公共资源发挥最大效能。

  城市停车管理的实践也验证了收费的合理性。武汉市曾于2015年9月暂停城市道路停车行政事业性收费,但很快引发私占泊位、久停不走等问题,于是一年后重启了对道路停车收费。目前,各地均倾向于利用价格杠杆化解停车难矛盾,以“核心区高于普通区”“路内高于路外”为原则实施差别化收费。

  公共资源上的“特许经营”,不应是笔糊涂账

  目前,北京、上海、广州、济南等多个城市正在试行路边停车电子收费。未来全面推开后,备受市民诟病的山寨停车位、人为收费等浅层次的收费乱象将会极大缓解。但不容忽视的是,临时占道停车位的收费问题不止于此:一个城市到底能收费多少、去向何处,现在仍是一笔糊涂账。

  记者查阅了北京市交通委员会管理运输局发布的最新停车场备案汇总明细,北京现有临时占道停车位3.9万余个。按照北京规定的三类地区计费标准,保守估计一年收费规模达15亿元。

  这15亿元收入去向何处?据《北京市城六区占道停车特许经营办法》,停车管理企业依法取得政府有关部门授予的特许经营权后,需向政府有关部门缴纳占道停车特许经营权使用费。即,向政府有关部门缴纳特许经营使用费后,剩下的将进入企业腰包。

  按照2015年国家发改委、住建部、交通运输部下发的《关于进一步完善机动车停放服务收费政策的指导意见》,停车泊位收取的城市占道费、经营权有偿使用费等应公开,也要引导公益性停车服务设施的经营者公布收入、资金使用等信息。但至今,北京仅于2010年、2011年公布了收取的2110万元、3372万元占道费用,自此再未对外公开,企业经营收支情况更是无从得知。

  “收的是临时性占道停车费,是用来解决停车难与乱的经济手段,不能以营利为目的。”李显冬表示,现实中,政府有关部门将收费管理权力发包给企业,企业再承包给个人,收费过程难免有不公平不公开之处,甚至有议价空间。如果车主按收费标准交钱,临时性泊车可变为长久甚至是永久性停车,有将公共资源沦为经营性场所,侵占社会公共利益之嫌。这项收费的标准、收支、管理、使用情况涉及公民的切身利益,属于需要社会公众广泛知晓或者参与的事项,应当由相应行政机关主动公开。

  王雷介绍,根据我国价格法规定,城市道路划线停车泊位收费标准作为关系群众切身利益的公用事业、公益性服务,价格应当建立听证会制度。收费也应专款专用于道路或停车场建设,通过国家所有权有偿使用制度实现对公共资源的全民所有、全民共享,而不是纳入城建资金统一使用乃至另作他用。

  “停车管理作为城市管理的一部分,不能一收费了之。占道泊车位占用的是公共资源,其收费与其他自有停车场有本质区别。收费用途也应区别于市场停车资源的营利经营,应将该部分收费用于扩大城市公共停车场的建设。”张金澎表示,在公共资源上的“特许经营”,受到特许的收费主体权限在哪,每年收入多少停车费,巨额的占道停车费有没有“取之于民用之于民”?这些都应该接受公众的监督。

  占道停车位“临时身份”何时能转正

  设立临时占道停车位的初衷,正是因为城市停车位缺口越来越大,机动车违章停车造成交通秩序混乱,为缓解停车难题,一些道路允许临时停车。

  记者查阅各地停车管理办法,均提及“构建以配建停车场为主、专业停车场为辅、临时占道停车为补充的城市公共停车格局”。可见,在停车管理规划中,占道停车位并非长久固定的停车位,其临时性、补充性的属性不应被忽视。

  “道路的通行权应高于停车权。占道停车位本身占据城市道路,所以它必须是临时性的。但现在,立法中还缺乏对其‘临时性’身份的明确。”顾大松强调,目前调节停车需求还以价格机制为主导,通过提高路内停车价格引导市民向公共停车场倾斜。“但从长远看,应由法律机制调节,例如立法中严格规定占道停车位的停车时长,甚至一些路段禁停,确保不变成固定停车场。”

  张金澎持有相同观点。他认为,政府有关部门有责任分析停车管理状态,利用科技的发展及互联网的应用,减少白天对路边停车泊位的占用,变静态停车为动态停车。“更重要的是,要出台相应的优惠政策,鼓励、引导有资格的企业投资建设符合中国实际的现代化停车场及管理系统,逐步减少直至取消城市道路停车泊位,还道路于通行的本身功能。”

  针对城市停车格局的完善,多地已经出台或者准备出台地方立法,来解决停车场的规划建设问题。北京也将停车立法纳入2017年立法计划中。而国家层面的停车专项法规有1988年颁布的《停车场建设和管理暂行规定》《停车场规划设计规则》,2011年修订的道路交通安全法,也对停车场规划、建设作出了规定。但显然,对于发展迅猛的城市停车需求,相关法律法规已经“捉襟见肘”。同时,停车管理因为涉及部门过多,往往各行其是,系统分割,导致国家层面的停车立法长期空缺。

  “城市公共用地整体规划须考虑最大多数人的最大利益,并非一个部门、一个文件可以解决,因此国家必须在立法上予以通盘考虑,既将自然资源的使用放入市场中进行配置,也要明确资源使用的权限权责,谨防公共资源被滥用。”李显冬建议,从整个国家层面制定有关城市停车的法律法规,指导地方立法和执法,制定统一的停车行业发展规划和管理办法。
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