高华俊：富省低保覆盖率低原因
2014年01月22日 来源：财新网
【背景】按道理，富裕省份的城乡低保待遇应该更有保障，低保覆盖率应该更高。但是，事实却并非如此。
据权威专家透露，目前，在广东、浙江、北京、上海等地，低保覆盖面远低于全国平均水平。这就出现了“越是富裕省份低保覆盖率越低”的怪现象。此外，低保制度在一些地方成为寻租的对象，村干部或其亲属“吃低保”也屡有报道。
针对这些问题，10月30日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署建立健全社会救助制度，要求以法治方式推进社会救助制度建设。会议决定，“要推进以法治方式织牢保障困难群众基本生活的安全网，抓紧把已有的成功做法上升为法规制度”。
目前，中国已基本建立了以低保制度为核心的社会救助体系，但该领域依然无法可依。据10月31日公布的十二届全国人大常委会立法计划，2013年12月底，全国人大常委会将首次审议《社会救助法》（草案）。
加快社会救助立法能否解决上述问题？建立完善的社会救助制度框架，目前还应该做些什么？
中国公益研究院常务副院长高华俊表示，由于富裕省份的低保投资由地方财政出钱，中西部省份则主要由中央财政补助，这导致越是经济发达地区，城乡低保的覆盖率越低，对低保名额控制越严格，未能做到“应保尽保”。这必须通过加快社会救助立法加以解决。
高华俊曾在民政部低保司长期工作。他认为，现行低保制度有两大缺陷。
第一，覆盖面存在巨大的漏洞，越是经济发达的地区，覆盖面越低，低保水平越落后。这是因为，发达地区的低保资金由地方筹集，而中西部地区的低保由中央拨款。广东、浙江、北京、上海等地，低保覆盖面远低于全国平均水平。
例如，厦门BRT公交爆炸事件的肇事者，就曾因低保资格被取消上访。这从侧面反映，一些发达地区把低保名额限制得太紧，无法保障底线民生，这很可能造成社会安全隐患。
第二，社会救助体系和社会服务没有很好地衔接。低保制度的提升始终局限于“扩面提标”，即扩大覆盖人群和提高补贴标准，没有涉及对穷人的服务问题。
高华俊表示，社会救助在瞄准、找准穷人的同时，必须提供相应的福利服务。这并不意味着要建设福利院等设施，而应是让社区服务者、社会工作者或专业志愿者参与，为困难人群提供照料及心理介入等。
高华俊介绍，从国际经验看，社会保障制度有三个层面，最高的层面是福利制度，第二层面是保险制度，第三层面是社会救助制度。
在美国等西方发达国家，社会慈善、社会福利、社会救助都和社会工作、社会服务紧密联系。只有这样，社会救助才能真正做实，发展和提升空间才能打开。否则，社会救治就只局限于“救多少人”和“给多少钱”的问题。
高华俊认为，中国需要重新整合三个层次的社会保障体系，这项制度才能获得整体提升。而立法正是解决三者衔接问题的必由之路。目前中国仅有《社会保险法》，这是远远不够的，应该再出台《社会救助法》和《社会福利法》，《社会福利法》还应该针对老年人、儿童、残疾人分别制定。
高华俊表示，“只有通过国家层面的立法，才能综合调动整个社会的资源配置，起到系统性调节的作用。单纯靠‘扩面提标’和增加投入，很可能会边际效益递减。现在已经到了通过立法，解决社会救助制度系统性问题的时候了。”■
（财新记者 林韵诗 采写）
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