社会救助、社会保险、社会福利是现代社会保障制度的三大支柱。作为社会保障体系的重要组成部分，社会救助在整个社会保障体系中是呵护贫困群体的“最后一道防线”，是为贫困群体提供最起码生存需求和最基本生活保障的最基础的救助制度。经过长期努力，我国社会救助制度已初成体系，总体上有效保障了贫困群体的基本生活。但是，仍处于起步阶段的我国社会救助，总体上与经济社会发展还不相适应，还不足以应对我国反贫困的严峻形势。具体而言，存在“六低问题”。

　　一是救助覆盖面低。来自国家民政部的权威统计显示，目前我国城乡处于绝对贫困线以下的4798.3万人中，已获低保救济的为2722.9万人，占绝对贫困人口总数的56.7%，尚有1/3的绝对贫困者（2075.4万人）处于最低生活保障之外，这还不包括近5000万农村低收入人口和数量庞大的濒临低保线的城市贫困“边缘人”等。如果把农村享受微薄定量救济的899.3万人口也统计在已获救助范围的话，全国仍有1176.1万陷入绝对贫困的农村人口未获救济，占应救助人口的近1/4。与纳入低保救济相比，近4800万绝对贫困的城乡人口中，获得医疗、教育、住房等较高层面救助的就更少了。

　　二是救助标准低。就城市低保而言，全国平均低保标准2004年为人均152元/月，2005年上半年为人均154元/月。就农村而言，我国农村绝对贫困标准2003年为人均年纯收入637元，也即人均每月50元略高，2005年上半年我国农村最低生活保障平均标准为人均75元/月。城乡贫困标准及其救助标准之低，由此可见一斑。

　　三是实际救助水平低。全国城市低保月人均实际保障水平2004年为65元，2005年1—3月份为70元。国家民政部2002年在全国范围组织的“百城万户低保抽查”结果表明，有61.8%的城市低保户每月享受低保金在100元以下，29.8%的城市低保户每月享受低保金在101-200元之间，8.4%的低保户每月享受低保金在200元以上。与城市相比，农村贫困人群获得的实际救助更低。2005年上半年全国农村低保对象差补金额为人均每月30.6元，定期救济对象救济金额为人均每月26.8元。对于恩格尔系数普遍高出59%以上(联合国粮农组织提出的贫困标准)的城乡特困家庭来说，大多数人每月获得的实际救济金额只有三五十元甚至二三十元，显然过低，显然不足以有效改善其困窘生活。

　　四是财政投入低。这实际上是造成上述“三低问题”的直接原因和最主要原因。国家财政主要支出项目的统计显示，国家财政用于抚恤和社会福利救济费的支出2002年为372.97亿元、2003年为498.82亿元，如果剔除其中的抚恤和社会福利支出，直接用于社会救助的支出更低。国家民政部的统计显示，以抚恤和社会福利救济费为主体的民政事业费，2002年、2003年、2004年占国家财政支出的比重分别为1.78%、2.03%、2.04%。国家财政直接用于民政主管的社会救助的投入2003年为284.9亿元，2004年为306.6亿元，其中最低生活保障投入分别为153.1亿元、189亿元。从上述两组数据可以看出，社会救助在国家财政支出中所占的总体比重仍然过低，每年300亿元左右的社会救助投入，与城乡4700多万绝对贫困人口相比，显然是杯水车薪。

　　五是整合度低。突出表现在政府对社会救助的统筹协调还不到位，城乡社会救助还存在二元化，相关部门协作互动还不足，各项救助政策衔接还不够，社会化程度还不高等。

　　六是法制化程度低。我国社会救助的法制化建设严重滞后，缺乏基本的法律法规。社会救助领域目前仅有《城市居民最低生活保障条例》等极少数几部法规，社会救助政策多以部门行政规定出台，目标模式不明确，刚性和力度不够。

　　上述“六低问题”，显然是我们必须正视的重大社会现实问题，必须积极创造条件尽快加以解决。

作者：李明锦（江苏省作家协会会员）

来源：《中国党政干部论坛》

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