打击野生动植物犯罪国际公约
2019-12-25来源:中国绿发会
       译者按:我们需要一个野生生物方面的国际犯罪公约吗?联合国《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)前秘书长约翰·斯坎伦先生与中国绿发会秘书长周晋峰在年初讨论了这个问题,并分享了他的精彩观点。

       尽管CITES被认为是最成功的国际公约之一,但它本质上是一个贸易管制公约。尽管在过去十年来国际社会在打击野生动植物非法贸易方面已取得累累硕果,也已看到了些许似乎是转机的迹象,但这些成果也是很不堪一击的,在打击这类严重犯罪的国际框架中仍然存在着空白。所以,要超越CITES公约去看问题。经作者授权,现中国绿发会国际部将这篇文章翻译过来,分享如下,供各方思考和参考。

       John Scanlon:我们需要一个野生动植物犯罪公约吗?目前,尚无一个关于野生动植物犯罪的全球协定,也不存在一个对“野生动植物犯罪”的放之四海而皆准的定义。在这种一致协定缺失的情况下,CITES——亦即《濒危野生动植物种国际贸易公约》,这个旨在规范野生动植物买卖的贸易公约,在应对急剧增长的野生动植物犯罪方面起了很大的作用。鉴于其权利范围,这项努力仅限于管制针对CITES附录中已经列出来的物种的非法国际贸易。



       野生动植物犯罪涉以数十亿计的金额,但还没有一个全球协议来打击。CITES公约与许多合作伙伴一起,包括联合国毒品和犯罪问题办公室(UNODC)、联合国预防犯罪和刑事司法委员会(CCPCJ)以及另外两个联合国重要公约,即《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》,在打击野生动植物犯罪方面起到了重要作用。

       近年来,联合国大会(UNGA)通过了关于“打击非法野生动植物贩运”的专门决议(2015年、2016年、2017年),其中的内容在很大程度上是来源于CITES公约以及联合国犯罪委员会决议的影响,以及应联合国环境大会要求而产生的联大决议。

       CITES是一个贸易公约

       CITES在本质上是一个贸易公约,使用与贸易有关的措施来实现其自然保护目标。它对所列物种标本的合法贸易进行监管,并寻求对非法贸易(即违反公约规定的贸易)进行打击。CITES针对的是国际贸易,而不是国内贸易或偷猎,它只适用于CITES附录中列出的动植物物种。目前已大概包括了36000个物种。

       CITES是一个贸易公约,而非一个与犯罪有关的公约

       CITES并非一项与犯罪有关的公约,尽管它要求各缔约国对不符合该公约的贸易进行处罚,但它并没有要求各国将非法野生动植物贸易定为刑事犯罪。所以CITES被形象地描述为“对贩运者试图回避的规则进行界定”的一个国际公约。

       CITES并非一个将执法或更广泛刑事司法界汇聚到一起的“自然论坛”。尽管执法或更广泛刑事司法界——诸如国际刑警组织(INTERPOL)、毒品和犯罪问题办公室(UNODC)和世界海关组织(WCO)等实体等机构的参与对于打击野生动植物犯罪也起到了极大作用。

       在我担任CITES秘书长的期间(译者注: 2011-2018年间) ,我们试图将CITES纳入这些实体机构的工作方案中,包括建立了“国际打击野生动植物犯罪联盟”(ICCWC),并与ICCWC的各个伙伴直接合作,这些伙伴涵括了从最高层面的到操作层面的多个层次。我们直接与联合国犯罪委员会和两个联合国公约进行了接触,并邀请国际刑警组织野生动植物犯罪工作组在2016年在约翰内斯堡举行的CITES第17届缔约方大会(CITES CoP17)期间举行了会晤。

       我们很成功。CITES缔约方,CITES缔约方及其当局和公约秘书处一起,在多方支持下,在帮助建立打击非法野生动植物贸易的全球法律和政策框架、吸引国际关注以及为这一关键问题提供财政和技术支持方面,做出了卓越的贡献。包括与ICCWC的合作伙伴们建立了良好的合作伙伴关系。

       CITES的优势和局限性

       CITES成立的初衷,是为了规范野生动植物贸易。自1975年生效以来,它越来越多地参与了打击非法野生动植物贸易的努力中,并在近年来发挥了领导作用,包括在政府间一级。作为一项贸易公约,CITES在打击非法野生动植物贸易方面既有优势、但也存在其局限性。这一点在2016年联合国毒品与犯罪问题办公室(UNODC)发布的《世界野生动植物犯罪报告》揭露得淋漓尽致。

       《世界野生动植物犯罪报告》指出,CITES允许各国根据一套共同的规则和商定的物种清单来相互保护各国彼此的物种,并为打击针对这些野生动植物的贩运提供了合作手段。该报告得出的结论是,在其授权范围内,CITES公约是“一个具有非凡范围和权力的协定”,我完全同意这一观点。

       未被CITES收录的“数以百万计的物种”可能被非法捕获和交易,木材与鱼类尤甚

       《世界野生动植物犯罪报告》还指出,那些未被CITES附录所收录的“数百万物种”可能被非法采集捕获、被非法交易,尤以木材和鱼类为甚,因为这个公约并不能管制非法采伐或盗猎,也没对“野生动植物犯罪”进行界定,更是对各国的国内市场鞭长莫及。在尚无一个全球认可的定义的情况下,于是《世界野生动植物犯罪报告》将“野生动植物犯罪”定义为“违反国家法律的捕获和贸易”(harvesting and trade contrary to national law)。

       尽管CITES公约在打击非法野生动植物贸易方面取得了巨大的进展,但它的任务已被延展,以应对这种对野生动植物的严重威胁。在我担任该CITES公约秘书长期间,曾有些人在CITES打击非法野生动植物贸易的努力程度上对我提出质疑,并指出它的源起是作为一个国际贸易公约。由于CITES是唯一一个有权处理该问题的全球公约,于是这成了我们义不容辞的责任。

       在打击非法野生动植物贸易方面,《濒危野生动植物公约》取得了巨大的进展,但授权已被延展

       幸运的是,自2010年以来情况有所好转,许多机构,包括国际打击野生动植物犯罪联盟(ICCWC)的每一个伙伴,现在都在打击非法野生动植物贸易方面得到了强有力授权和并开展了诸多项目,促进了总体格局的改变。

       我们需要的不仅仅是cites吗?

       在国际刑法、而不是贸易法的框架内,要实现一个全面的、具有法律约束力的打击野生动植物犯罪的制度(A comprehensive legally binding regime),这已经超出了CITES公约的范围。在国际刑法框架内建立一个全面的、具有法律约束力的打击野生动植物犯罪的制度,这已超出了CITES的权限。

       CITES、UNODC和UNGA都呼吁将涉及跨国有组织犯罪的非法野生动植物贩运视为一项严重犯罪。这些术语已由《联合国打击跨国有组织犯罪公约》进行了界定。Wildlife crime has not, however, been brought within the formal legal framework of the Convention, which has adopted protocols[xiv] for a number of other serious transnational organised crimes, namely on trafficking in persons, smuggling of migrants and illicit manufacturing of and trafficking in firearms, each of which are defined within the protocols.

       然而,野生动植物犯罪却并未纳入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的正式法律框架内。该公约通过了若干其他严重的跨国有组织犯罪的议定书,如《打击非法制造和贩运枪支及其零部件和弹药的补充议定书》,这些议定书都已经对于其主要概念进行了界定。

       近几周来,大规模的野生动植物缉获量提醒我们要重视非法野生动植物贸易的规模和性质

       近几周来,由于海关当局的良好工作,我们已经注意到非法野生动植物贸易的规模和性质,如在香港特区、马来西亚和乌干达大规模查获的被非法交易的野生动植物。包括我在内的许多人都强调了后续调查、起诉和定罪的必要性。

       非法野生动植物贸易的产业级规模和性质,已经给人类、野生动植物和整个生态系统都带来了严重的后果。这些都是由腐败助长的严重跨国有组织犯罪。从性质上来说,它们既有国内的,也有国际的,并且影响到CITES中已列出的和未被列出的物种。对野生动植物犯罪没有统一的定义这一现实情况,可能会给执法部门带来诸多挑战。鉴于这些事实,我们是否需要一项国际协定,能够采取比CITES公约能够采取的更全面的办法来处理野生动植物犯罪?

       我们是否需要一个国际协议,可以采取比CITES更全面的方法来对付野生动植物犯罪?一项关于野生动植物犯罪的国际协议能起到什么作用?

       一项关于野生动植物犯罪的国际协定可以协调处理野生动植物犯罪的所有方面。这可以包括:责成各国将某些野生动植物犯罪定为刑事犯罪;加强跨国际边界的合作,包括信息交流、培训和技术援助;制定一个共同商定出来的“野生动植物犯罪”的定义,用来解决诸如非法捕捞、盗猎和非法贩运等问题;以及协助CITES公约各缔约方得以通过刑事司法制度来执行公约的条款。它可以适用于CITES公约附录所收录的物种,也可以适用于被跨国有组织犯罪分子非法捕获、却尚未得以列入CITES公约附录的物种。

       一项关于野生动植物犯罪的国际协议是否会加强整个执法工作?

       如果有这样的一个国际协定,以一项议定书的形式嵌入到《联合国打击跨国犯罪公约》公约的框架中的话,那么,是否能让世界上更多国家将“野生动植物犯罪”视为一项严重犯罪,有助于进一步将打击野生动植物犯罪纳入刑事司法体系,深化国际合作以及警察和检察官的参与,从而得以加强整体的执法工作?这是一个开放的问题,在得出任何最终结论之前(无疑将从进一步的投入中获益),但也许现在是时候开始围绕这一主题进行认真的对话了?
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